РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №10 (октябрь) 2019 г.

БЮЛЛЕТЕНЬ Счетной палаты Российской Федерации № 10 (262) 2019 год

Содержание

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности, направленных на государственную поддержку производства, проката и показа отечественной кинопродукции и анимационной отрасли»   М.А.МЕНЬ

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка законности и эффективности использования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, выделенных Правительству Республики Саха (Якутия) для частичного покрытия расходов на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с ликвидацией последствий затопления паводковыми водами населенных пунктов Республики Саха (Якутия), произошедшего в мае 2018 года»   Д.Е.ШИЛКОВ

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка осуществления Федеральным агентством по недропользованию и его территориальными органами полномочий администратора доходов в части правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты неналоговых доходов, обоснованности установления стартового размера разового платежа за пользование недрами при подготовке условий проведения конкурсов и аукционов на право пользования участком недр в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года»   А.Н.БАТУРКИН

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности и результативности мер финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства в Дальневосточном федеральном округе в 2015–2018 годах» (с контрольно-счетными органами Приморского края и Хабаровского края)»   А.В.ПЕРЧЯН

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг реализации публичным акционерным обществом «Федеральная гидрогенерирующая компания – «РусГидро» приоритетных проектов топливно-энергетического комплекса Восточной Сибири и Дальнего Востока (строительство ТЭЦ в городе Советская Гавань, строительство Сахалинской ГРЭС-2 (1-я очередь), строительство Якутской ГРЭС-2 (1-я очередь), строительство Благовещенской ТЭЦ (2-я очередь) за 2018 год и первое полугодие 2019 года»   В.Н.БОГОМОЛОВ, А.В.ПЕРЧЯН

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета и внебюджетных источников, направленных на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009–2018 годы», и оценка достижения целей программы» А.А.КАУЛЬБАРС

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ результативности использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Культура России (2012–2018 годы)» А.А.КАУЛЬБАРС

 

 

 

ОТЧЕТ

о результатах контрольного мероприятия

«Проверка целевого и эффективного использования в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности, направленных на государственную поддержку производства, проката и показа отечественной кинопродукции и анимационной отрасли»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

20 сентября 2019 года

 

Основание для проведения контрольного мероприятия

План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год (пункты 3.11.0.7, 3.11.0.7.1, 3.11.0.7.2, 3.11.0.7.3).

Предмет контрольного мероприятия

1. Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности, направленных на развитие кинематографии и анимационной отрасли.

2. При проведении контрольного мероприятия проверяются документы и иные материалы, содержащие данные о предмете контрольного мероприятия, в том числе: учредительные документы объекта контрольного мероприятия, нормативные правовые акты и иные распорядительные документы, регламентирующие его деятельность, включая использование средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности, контракты, договоры, соглашения, документы, а также платежные, финансовые, банковские и другие документы, подтверждающие проведение финансово-хозяйственных операций; бухгалтерская, статистическая и иная отчетность.

Объекты контрольного мероприятия

·     Федеральный фонд социальной и экономической поддержки отечественной кинематографии (г. Москва) (далее – Фонд кино, Фонд).

·     Федеральное государственное унитарное предприятие «Творческо-производственное объединение «Киностудия «Союзмультфильм» (г. Москва) (далее – Предприятие, Союзмультфильм).

·     Министерство культуры Российской Федерации (г. Москва) (далее – Минкультуры России, Министерство).

Срок проведения контрольного мероприятия

Май-сентябрь 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

1. Оценить целевое и эффективное использование средств федерального бюджета и внебюджетных источников, направленных на развитие кинематографии и анимационной отрасли.

2. Оценить соответствие финансово-хозяйственной деятельности ФГУП «Союзмультфильм» уставным целям и задачам по развитию анимационной отрасли, включая целевое и эффективное использование средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности.

3. Провести анализ результативности мер государственной поддержки производства, проката и показа отечественной кинопродукции и анимационной отрасли.

Проверяемый период деятельности

2017–2018 годы и истекший период 2019 года (по документам и договорам, действующим в проверяемый период, – с начала их действия).

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Оценить целевое и эффективное использование средств федерального бюджета и внебюджетных источников, направленных на развитие кинематографии и анимационной отрасли

1.1. Одной из важнейших творческих индустрий является кинематограф[1], который наряду со средствами массовой информации оказывает серьезное влияние на формирование мировоззрения современного человека.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 126-ФЗ) полномочия по осуществлению государственной поддержки кинематографии возлагаются Правительством Российской Федерации на федеральный орган исполнительной власти, который взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590 «О Министерстве культуры Российской Федерации», функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, в том числе кинематографии, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности возложены на Минкультуры России.

В целях поддержки производства игровых и анимационных национальных фильмов, поддержки проката национальных фильмов лидерами отечественного кинопроизводства и иными организациями кинематографии, создания условий для показа национальных фильмов в населенных пунктах Российской Федерации с численностью населения до 500 тыс. человек организациями, осуществляющими показ фильмов[2], средства государственной поддержки предоставлялись Минкультуры России в форме субсидий Фонду кино.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 1995 г. № 44 «О Федеральном фонде социальной и экономической поддержки отечественной кинематографии» Фонд кино создан в качестве некоммерческой организации, наделенной в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации правом заниматься предпринимательской деятельностью, необходимой для достижения общественно-полезных целей, стоящих перед Фондом, и соответствующей этим целям.

Устав Фонда кино был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1215 «О Федеральном фонде социальной и экономической поддержки отечественной кинематографии» (утратил силу в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 27 августа 2018 г. № 1001) и постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2018 г. № 1001.

Полномочия учредителя Фонда кино от имени Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.

С 2018 года уставом Фонда кино предусмотрено, что отдельные полномочия учредителя Фонда осуществляет Минкультуры России:

·     согласование утверждаемых Фондом порядка и условий отбора национальных фильмов, поддержка производства и проката которых оказывается Фондом путем направления средств, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета на поддержку кинематографии;

·     согласование утверждаемых Фондом порядка и условий отбора организаций, осуществляющих кинопоказ фильмов, которым оказывается поддержка Фондом;

·     согласование утверждаемых Фондом порядка и условий оказания за счет средств Фонда финансовой поддержки в сфере производства, проката и показа национальных фильмов на возвратной основе.

Союзмультфильм являлся одним из получателей средств федерального бюджета на производство национальных фильмов, проведение кинофестивалей на территории Российской Федерации, а также на финансовое обеспечение затрат получателя, связанных с текущей деятельностью и модернизацией имущественного комплекса Союзмультфильма (далее – модернизация).

1.2. Анализ законодательства Российской Федерации в области кинематографии показал, что отдельные стратегические документы (стратегии, концепции) федерального уровня, устанавливающие цели и направления развития кинематографии на среднесрочный и долгосрочный периоды, в проверяемом периоде Правительством Российской Федерации не утверждались.

При этом Правительством Российской Федерации утверждены Концепция развития циркового дела в Российской Федерации на период до 2020 года[3], Концепция развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации на период до 2025 года[4].

Задачи развития кинематографии определены в Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года[5] (далее – Стратегия культурной политики):

1) В целях усиления и расширения влияния российской культуры в иностранных государствах предусматривается продвижение международного имиджа России в качестве страны с богатейшей традиционной и динамично развивающейся современной культурой, в том числе посредством продвижения российских фильмов, сериалов (включая анимационные).

2) В целях сохранения культурного наследия и создания условий для развития культуры предполагаются:

·     стимулирование развития киносетей в крупных и малых городах при одновременном содействии увеличению доли российских фильмов в отечественном прокате;

·     развитие и поддержка анимационной отрасли как одной из наиболее быстро растущих областей киноиндустрии, в том числе посредством формирования из крупных анимационных студий индустриального ядра анимационной отрасли, развитие авторской анимации, расширение и защита каналов сбыта анимационной продукции, расширение сотрудничества со смежными отраслями (образование, культура, спорт) и развитие технологической базы.

В базовом сценарии Стратегии культурной политики в кинематографе предусмотрены следующие ожидаемые результаты:

·     увеличение доли российских фильмов в отечественном прокате к 2018 году до 25 %, а к 2030 году – до 30 %;

·     увеличение количества кинотеатральных экранов к 2030 году до 5000;

·     увеличение к 2020 году среднего числа посещений киносеансов одним жителем в год до 0,8 по сравнению с 0,35 в 2012 году.

Фактически достижение среднесрочных целей и задач Стратегии культурной политики в области кинематографии оценивается одним целевым показателем - «Доля фильмов российского производства в общем объеме проката на территории Российской Федерации».

Установленные отдельные задачи по развитию кинематографии в Стратегии культурной политики представляются недостаточными в рамках целеполагания и стратегического планирования развития кинематографии и анимационной отрасли в долгосрочной перспективе, в частности, по продвижению российских фильмов на международном уровне.

Несмотря на то, что Стратегией культурной политики определена особая роль кинематографии при формировании международного имиджа России, стратегические и программные документы, а также внутренние нормативные акты Минкультуры России не содержат целевых показателей в части продвижения российского кино на международных рынках.

В период 2016–2018 годов количество иностранных зрителей, посетивших российские картины за рубежом, снизилось с 9,6 млн человек до 8,2 млн человек (-14,8 %)[6], что свидетельствует о недостаточной эффективности мер государственной поддержки проката отечественных фильмов за рубежом.

Одной из форм продвижения отечественной кинопродукции за рубеж является совместное производство фильмов с иностранными компаниями.

По данным ЕАИС, в 2018 году на территории Российской Федерации вышли в прокат 142 российских фильма, из которых на условиях кооперации с иностранными партнерами созданы 8 картин, или 5,6 %. При этом число зрителей указанных картин составило 91,4 тыс. человек, или 0,05 % от общего числа зрителей в 2018 году.

Указанные факты свидетельствуют о практическом отсутствии данной формы производства кинофильмов в России, а также низкой интеграции отечественного кинопроизводства в глобальный рынок киноиндустрии.

Достижение целей, задач и приоритетов Стратегии культурной политики оценивается в том числе по целевому показателю «Объем средств на культуру из внебюджетных источников»[7].

Однако механизм государственно-частного партнерства, предлагаемый Стратегией культурной политики для привлечения в культуру частных инвестиций, Минкультуры России не был задействован.

Доля средств, привлекаемых из внебюджетных источников[8] для производства национальных фильмов, в период 2017–2018 годов сократилась с 55,9 % до 54 %.

Доля средств, привлекаемых из внебюджетных источников, при заключении соглашений на продвижение и прокат национальных фильмов в 2018 году по сравнению с 2017 годом также сократилась с 53,5 % до 52 %.

Стратегическими и программными документами не устанавливались целевые показатели доли привлеченных средств из внебюджетных источников, популяризации и доступности услуг кинопоказа, удовлетворенности населения национальными фильмами, экономической эффективности поддержки производства национальных фильмов.

Анализ международной практики указывает на то, что одной из мер государственной поддержки киноотрасли является финансирование организаций кинематографии за счет финансовых средств, полученных при перераспределении отчислений сборов от показа произведений, которые получают участники кинорынка.

Например, успешный опыт Франции, в которой доля национального кино в 2018 году составила 39,5 %[9], основан на перераспределении Национальным центром кинематографии и анимации субсидий, финансируемых всеми деятелями отрасли по системе принудительных накоплений. Основными источниками указанных накоплений являются специальный добавочный налог на стоимость билета, а также налог с товарооборота телевизионных компаний, транслирующих кинофильмы.

При этом Минкультуры России механизм перераспределения отчислений в целях привлечения в киноотрасль внебюджетного финансирования не выработан и не применялся.

Данные обстоятельства требуют со стороны Минкультуры России анализа международного опыта финансирования кинематографии в целях выработки эффективного механизма повышения доли внебюджетных средств в общем объеме поддержки кинематографии.

1.3. Основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и порядок государственной поддержки кинематографии установлены Федеральным законом № 126-ФЗ.

В целом нормативно-правовая база в области кинематографии сформирована, включая нормативные правовые акты, отнесенные к полномочиям Министерства в соответствии с Положением о Минкультуры России.

Одним из ключевых направлений развития киноиндустрии является создание в стране условий, при которых часть квалифицируемых производственных затрат возвращалась международному производителю (копродукции) в виде денежных средств (рибейт).

В настоящее время нормативно-правовая база развития инструмента рибейта в России отсутствует.

На сегодня Минэкономразвития России подготовлен и проходит процедуру обсуждения проект постановления Правительства Российской Федерации, направленный на создание условий для частичного возмещения затрат на производство фильмов, созданных в российских локациях.

Статьей 6 Федерального закона № 126-ФЗ определены следующие формы государственной поддержки кинематографии:

·     принятие законов и иных нормативных правовых актов в области кинематографии;

·     полное государственное финансирование кинолетописи;

·     государственное финансирование расходов, связанных с выполнением функций оператора Единой информационной системы;

·     частичное государственное финансирование производства, проката и показа национальных фильмов.

Государственное финансирование расходов, связанных с выполнением функций оператора Единой информационной системы

Минкультуры России обладает исключительным правом на программу для ЭВМ «Единая автоматизированная информационная система учета показа фильмов в кинотеатрах» (далее – ЕАИС).

В период 2014–2016 годов функции оператора ЕАИС осуществлял Фонд кино на основании государственных контрактов, заключенных с Минкультуры России по итогам конкурентных процедур. Общие расходы по модернизации и эксплуатации ЕАИС в указанном периоде составили 17 500,0 тыс. рублей.

На основании обращения Минкультуры России[10] в период 2017–2018 годов функции оператора ЕАИС осуществлял Фонд кино за счет собственных средств до момента принятия законопроекта о наделении Фонда полномочиями оператора ЕАИС.

В соответствии с Правилами определения Министерством культуры Российской Федерации оператора Единой федеральной автоматизированной информационной системы сведений о показах фильмов в кинозалах[11] приказом от 25 декабря 2018 г. № 2341 Минкультуры России назначило оператором ЕАИС в 2019 году Фонд кино.

Согласно положениям Федерального закона № 126-ФЗ (редакция, действующая с 28 ноября 2018 года) деятельность по эксплуатации Единой информационной системы осуществляется оператором за счет собственных средств.

В соответствии с приказом Росстата[12] с 2015 года отменено представление форм федерального статистического наблюдения в области кинематографии[13], в связи с этим данные ЕАИС являются для субъектов Российской Федерации единственным статистическим инструментарием для анализа состояния сферы кинопоказа.

Согласно условиям предоставления информации, содержащейся в ЕАИС[14], органы власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие полномочия в области культуры, не включены в перечень получателей информации в полном объеме.

При этом данные, содержащиеся в открытой части ЕАИС, не позволяют получить регионам достаточный объем информации в сфере кинопоказа, необходимый для принятия управленческих решений в данной сфере[15].

В целях повышения прозрачности сферы кинематографии представляется целесообразным изменить механизм предоставления данных ЕАИС, в том числе путем возможности формирования и выгрузки отчетных данных из ЕАИС.

Полное государственное финансирование кинолетописи

Государственное финансирование кинолетописи в проверяемом периоде Минкультуры России не осуществлялось в связи с тем, что, по мнению Министерства[16], на современном этапе развития информационных технологий авторские документальные фильмы являются основным источником аудиовизуальных свидетельств (кинолетописями), создание киножурналов утратило актуальность.

Государственное финансирование производства, проката и показа национальных фильмов

Правительством Российской Федерации утверждены соответствующие порядки (правила) распределения средств федерального бюджета на финансирование производства, проката и показа национальных фильмов[17].

В проверяемом периоде средства на поддержку кинематографии юридическим лицам и иным организациям кинематографии, осуществляющим производство, прокат и показ национальных фильмов, предоставлялись Минкультуры России в форме субсидий и государственных контрактов, а также Фондом кино по договорам с организациями кинематографии за счет средств, источником финансового обеспечения которых является субсидия, а также собственных средств.

В целях определения получателей государственной поддержки на производство, прокат и показ национальных фильмов Минкультуры России и Фондом кино утверждались порядки[18], определяющие механизм отбора получателей бюджетных средств государственной поддержки кинематографии.

Согласно Стратегии культурной политики общей нормой мировой практики является конкуренция творческих проектов. Анализ прозрачности и справедливости распределения государственной поддержки в сфере кинематографии показал следующее.

1) В целях отбора заявок на поддержку производства национальных фильмов от организаций кинематографии Минкультуры России созданы экспертные советы по отбору игровых (4 совета), неигровых (1 совет) и анимационных проектов (1 совет) и утверждены их составы[19].

Согласно Положению об экспертных советах[20] в состав экспертных советов входят специалисты Министерства и представители киносообщества, при этом порядок отбора представителей киносообщества не определен.

Кроме того, в составы экспертных советов входили представители киносообщества, аффилированные организациям кинематографии, которые в проверяемом периоде подавали заявки на поддержку производства национальных фильмов, по итогам рассмотрения которых с ними были заключены соглашения о предоставлении субсидий.

Председатель правления киностудии «Союзмультфильм» Ю.Ю.Слащева, продюсер ФГУП ТПО «Союзмультфильм» Н.Л.Маковский, шеф-редактор киностудии «Союзмультфильм» С.В.Капков входили в 2017–2019 годах в состав экспертного совета по отбору анимационных проектов. При этом Союзмультфильм в указанный период подавал заявки на получение субсидии и являлся крупнейшим получателем средств государственной поддержки производства анимационных фильмов[21].

Согласно Положению об экспертных советах, в случае если выполнение обязанностей члена экспертного совета может повлечь за собой конфликт интересов, способный повлиять на полноту и объективность принимаемых решений, член экспертного совета обязан сообщить в письменной форме о конфликте интересов председателю экспертного совета.

Члены экспертного совета, участвующие в реализации поданных на конкурс проектов, не имеют права оценивать их и за них голосовать.

В ходе контрольного мероприятия установлено, что в проверяемом периоде члены экспертных советов являлись участниками реализации поданных на конкурс проектов.

В связи с отсутствием в Министерстве документов, подтверждающих итоги отбора заявок в разрезе членов советов (листы голосования, стенограммы совещания и другие), проанализировать информацию о том, оценивали ли члены экспертного совета «собственные» проекты, не возможно.

Следует отметить, что из 21 члена экспертного совета по анимационным проектам в 2017 году 17 членов совета продолжили свое членство в нем в 2018 и 2019 годах, при этом порядок ротации Положением об экспертных советах не определен.

Таким образом, Положение об экспертных советах не содержит положений по порядку отбора ее представителей, их ротации, в том числе в случае несоблюдения вопросов по урегулированию конфликта интересов, и требует доработки.

Низкая прозрачность и объективность отбора

На 1 этапе, предусмотренном Порядком отбора заявок[22], производится оценка заявок на их соответствие условиям, предусмотренным Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета на поддержку кинематографии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2016 г. № 38 (далее – Правила № 38).

На 2 этапе отбор заявок членами соответствующего экспертного совета осуществляется на основании определенных порядком критериев, в том числе:

·     наличие материально-технических и кадровых ресурсов;

·     соответствие сценария приоритетным темам, утверждаемым Минкультуры России;

·     творческое своеобразие, художественная ценность, актуальность проекта, представляемого организацией кинематографии.

Порядком отбора заявок процедура ознакомления членов экспертного совета с заявками не определена (не установлены способы передачи заявок, необходимость подтверждения факта получения членом экспертного совета заявок).

В Минкультуры России отсутствуют подтверждения передачи заявок членам экспертного совета для ознакомления, в связи с этим подтвердить факт получения членами экспертного совета необходимой в целях оценки заявок информации и оценить достаточность времени для ее анализа не представляется возможным.

При этом согласно Порядку отбора заявок члены экспертных советов должны ознакомиться со всеми соответствующими заявками, прошедшими во 2 этап отбора. Так, в 2018 году каждый член экспертной комиссии по отбору заявок на поддержку неигрового кино должен был оценить 644 заявки.

Учитывая значительную трудоемкость процесса и отсутствие документов, подтверждающих передачу заявок членам экспертных советов, существуют риски, что члены экспертных советов не обладали достаточной информацией о проектах, в отношении которых они проголосовали.

В данной связи представляется целесообразным рекомендовать Минкультуры России рассмотреть возможность изменения порядка распределения экспертными советами заявок организаций кинематографии путем их передачи (случайным образным) между группами экспертов для ознакомления, что позволит экспертам более детально проработать поступившие заявки.

По итогам 2 этапа отбора игровых фильмов каждой заявке члены соответствующего экспертного совета ставят экспертную оценку («да», «нет», «воздержался»), что оформляется протоколом 2 этапа отбора проектов, подписанного председателем и ответственным секретарем соответствующего экспертного совета.

В связи с тем, что Порядком отбора, а также иными внутренними документами Минкультуры России не определены требования по хранению результатов оценки заявок экспертами, в Минкультуры России отсутствует информация, подтверждающая оценку экспертов заявок организаций кинематографии (по данным Министерства[23], выставление оценок происходит во время совместных заседаний экспертов, индивидуально в устной форме, по телефону и другими способами).

Подтвердить соответствие итоговых протоколов 2 этапа отбора заявок на поддержку игровых фильмов оценкам экспертов соответствующих советов не представляется возможным.

Для отбора заявок на поддержку неигровых (кроме спецпроектов) и анимационных фильмов 2 этап оценки заявок является финальным.

На указанном заседании члены совета обсуждают все допущенные на 2 этап заявки и высказывают рекомендации Министерству по заявкам, при этом сведения о том, как проголосовали конкретные члены экспертных советов по конкретной заявке, в Министерстве отсутствуют. Аудио-, видеозапись, стенографирование заседаний экспертных советов не производится.

Согласно Порядку отбора заявок итоговый отбор проектов на поддержку производства игрового кино и спецпроектов осуществляется на 3 этапе в результате очной защиты претендентом на получение субсидии своего проекта перед членами экспертного совета, после которой каждый член экспертного совета заполняет лист голосования, где дает оценку каждой допущенной заявке.

По данным Минкультуры России, сохранение листов голосований членов экспертного совета не предусмотрено внутренними нормативными актами, в связи с этим они отсутствуют в Министерстве.

Таким образом, подтвердить соответствие итоговых протоколов рассмотрения заявок на 3 этапе листам голосования членов экспертных советов не представляется возможным.

В результате порядок отбора заявок не в полной мере регламентирует процедуры оценки заявок (порядок передачи заявок экспертам, наличие документов, подтверждающих оценку экспертов). Это в конечном итоге приводит к непрозрачности всей процедуры отбора получателей субсидий.

Также действующим законодательством критерии отнесения игровых фильмов к определенным категориям, по которым осуществляется отбор заявок[24], не определен.

В перечень организаций кинематографии – получателей субсидий на производство авторских и экспериментальных фильмов[25] вошел проект «Бабушка легкого поведения 2», первая часть которого вышла в прокат при поддержке Фонда кино. Оценить обоснованность отнесения указанного проекта к авторским и экспериментальным фильмам не представляется возможным в связи с отсутствием в нормативных актах критериев отнесения фильмов к авторским и экспериментальным.

В данной связи представляется целесообразным нормативно установить критерии отнесения национальных фильмов к той или иной категории в порядках отбора заявок Министерства.

Порядком отбора заявок определены критерии отбора проектов, представленных для получения субсидии на производство национальных фильмов.

Порядком отбора заявок не предусмотрен анализ ключевых критериев, влияющих на качество отбора, в том числе:

·     успешность предыдущих работ заявителя в прокате или показе (зрители, сборы, показ на каналах, с учетом рейтинга этих каналов);

·     удовлетворенность зрителей последними работами заявителя;

·     исполнение получателем субсидии обязательств перед Минкультуры России по предыдущим соглашениям;

·     финансовое состояние организации кинематографии.

По итогам конкурсного отбора Минкультуры России с ОАО ТПО «Санкт-Петербургская студия документальных фильмов» (продюсер А.Н.Тельнов) заключены соглашения от 12 октября 2016 г. № 4861-01-41/03-16 на производство детского игрового фильма «Легенды Петербурга. Ключ времени»[26] и от 19 сентября 2017 г. № 054-11-910 на производство авторского игрового фильма «Архипелаг»[27], на производство которых были предоставлены субсидии из федерального бюджета.

При этом, по данным ЕАИС, два предыдущих полнометражных игровых фильма указанной студии не вызвали интереса у зрительской аудитории («Анатомия измены» (2016 год) – кассовые сборы отсутствуют, «Облепиховое лето» (2018 год) – кассовые сборы составили 988,4 тыс. рублей).

В данной связи государственная поддержка в виде предоставления субсидий организациям кинематографии, чьи предыдущие проекты не были востребованы зрителями, несет риски неэффективного использования средств федерального бюджета.

Таким образом, действующий механизм поддержки производства фильмов, при отсутствии критериев оценки успешности, когда результаты проката (показа) ранее созданных картин не оцениваются при получении субсидии, мотивирует в дальнейшем создание рынка производства фильмов, при котором организации кинематографии не заинтересованы в реализации прав на созданные ими аудиовизуальные произведения, а зрительский интерес к работам не имеет существенного значения.

Фонд кино

2) Выделение средств организациям кинематографии на поддержку производства национальных фильмов осуществлялось Фондом кино в соответствии с утвержденными им порядками отбора[28], согласно которым заявки на участие в отборе поэтапно рассматриваются рабочей группой Фонда кино, сценарной рабочей группой Фонда кино и экспертным советом Фонда кино.

Размер выделяемых средств и условия их выделения устанавливались попечительским советом Фонда (с августа 2018 года – советом Фонда)[29].

По информации Фонда кино, при отборе заявок организаций кинематографии осуществлялись расчеты с целью определения итоговых оценок проектов. При этом в ходе проверки установлено, что протоколы заседаний экспертного совета Фонда 2018–2019 годов не содержат сведений о расчетах и итоговых оценках рассмотренных заявок, а также не представлены иные документы, подтверждающие результаты отбора.

Внутренними актами Фонда кино не установлены требования по хранению расчетов и результатов итоговых оценок проектов, а также требования по включению сведений итоговых оценок (количество баллов по каждой заявке) в протоколы заседаний экспертных советов, что указывает на недостаточную степень прозрачности принятых решений.

Согласно соглашениям с Минкультуры России средства Фонду кино выделяются отдельно на поддержку производства национальных фильмов лидерами отечественного кинопроизводства и иными организациями кинематографии.

В результате проведения Фондом кино отборов лидеров отечественного кинопроизводства в 2017–2018 годах установленные попечительским советом Фонда баллы рейтинга, итоговая оценка рейтинга, а также расчеты указанных показателей, не отражены в протоколах заседания и отсутствуют в Фонде.

Указанные факты свидетельствуют о недостаточной степени прозрачности принятия решений по отбору лидеров отечественного кинопроизводства.

Порядками отбора не предусмотрена периодичность осуществления отбора лидеров отечественного кинопроизводства. При этом до 2019 года отбор проводился ежегодно.

В 2019 году процедура определения лидеров отечественного кинопроизводства не проводилась, то есть состав лидеров отечественного кинопроизводства не актуализировался по состоянию на 2019 год, что не позволило иным организациям кинопроизводства претендовать на статус лидера отечественного кинопроизводства.

Порядками отбора не предусмотрен анализ ряда ключевых критериев, характеризующих эффективность предыдущей деятельности заявителя на поддержку производства национального фильма: результаты проката, удовлетворенность зрителей предыдущими работами.

3) Процедура отбора заявок на создание условий показа фильмов Фонда кино состоит из рассмотрения заявок рабочей группой и комиссией Фонда, по результатам которой утверждается рейтинг, ранжированный по приоритетности оказания поддержки (по убыванию итоговой заявки). Согласно порядку предоставления средств организациям кинопоказа заявки оцениваются с учетом установленных[30] критериев по показателям, которым присваиваются баллы.

При этом в протоколах заседаний комиссий по отбору и приказах Фонда кино за 2017–2019 годы не содержатся сведения о присвоенных баллах заявителям, в связи с этим процедура ранжирования ряда заявителей, определенная Фондом кино для распределения средств в 2017–2019 годах, является непрозрачной и требует корректировки порядков предоставления средств Фондом кино в части отражения бальных оценок, присвоенных заявителям.

1.4. Субсидии на поддержку кинематографии юридическим лицам и иным организациям кинематографии, осуществляющим производство, прокат и показ национальных фильмов предоставляются в рамках мероприятий госпрограммы «Развитие культуры и туризма»[31] и госпрограммы «Доступная среда»[32].

Общий объем субсидий из федерального бюджета на поддержку кинематографии в 2017–2019 годах составил 22 783 356,1 тыс. рублей, из них наибольшую долю составляют субсидии на производство национальных фильмов (78,6 %).

Минкультуры России

В проверяемом периоде заключение соглашений на предоставление субсидий на поддержку производства, проката и показа национальных фильмов осуществлялось Минкультуры России в соответствии с Правилами № 38.

Производство национальных фильмов

Плановые объемы финансирования производства национальных фильмов программными документами (Госпрограммы и ФПЦ «Культура России») не определены, также отсутствуют параметры (доля) распределения объемов средств на виды национальных фильмов (игровое, неигровое, анимационное кино), по тематикам.

Объемы финансирования национальных фильмов ежегодно определялись в соответствии с Основными принципами государственной финансовой поддержки кинопроизводства[33].

В проверяемом периоде Минкультуры России увеличен:

·     на 16,7 % максимальный объем государственной поддержки производства игровых полнометражных социально значимых (военно-исторические, сложно-постановочные), детских фильмов; неигровых короткометражных фильмов (хронометраж – 26 минут), с 1,2 до 1,4 млн рублей;

·     на 30,4 % максимальный объем поддержки неигровых научно-популярных фильмов (хронометраж – 39–44 минут), с 2,3 до 3,0 млн рублей;

·     на 20 % максимальный объем поддержки неигровых полнометражных фильмов (хронометраж – 52 минут и более), с 2,5 до 3,0 млн рублей.

При этом с 2018 года Минкультуры России сократило нормы государственной поддержки для сериалов и циклов анимационных фильмов за 1 минуту фильма на 20 % (200,0 тыс. рублей).

Минкультуры России субсидии из федерального бюджета на производство национальных фильмов распределялись организациям кинематографии по результатам конкурсных процедур, а также доведены Фонду кино с целью оказания государственной поддержки лидерам отечественного кинопроизводства и иным организациям кинематографии.

Согласно распоряжению Минкультуры России от 12 августа 2014 г. № Р-93 размер бюджетных средств, предусмотренный на кинопроизводство игровых фильмов для детей, определен в размере 10 % от лимитов бюджетных обязательств на кинопроизводство, а анимационных фильмов – в размере 15 %, из них 60 % на детские анимационные фильмы.

При этом в 2017 году размер субсидий на производство анимационных национальных фильмов составил 14,2 % от общего объема соглашений на поддержку кинопроизводства, заключенных в 2017 году, в 2018 году – 10,7 %. Это свидетельствует о невыполнении требований, установленных распоряжением Минкультуры России от 12 августа 2014 г. № Р-93.

Период производства национального фильма составляет до 3 лет.

Минкультуры России субсидии из федерального бюджета на производство национальных фильмов предоставляются организациям кинематографии на безвозвратной основе.

Общий бюджет национальных фильмов в 2017 году составил 7 153 389,9 тыс. рублей, в 2018 году – 8 238 023,8 тыс. рублей, что больше аналогичных объемов 2016 года.

Сроки заключения Министерством соглашений с организациями кинематографии

Бюджетные ассигнования на поддержку производства национальных фильмов доводились Минкультуры России как главному распорядителю бюджетных средств в конце декабря отчетного года (на 2016 год казначейскими уведомлениями от 25 декабря 2015 г. № 054/001, № 054/002, от 30 декабря 2015 г. № 054/003; на 2017 год казначейским уведомлением от 23 декабря 2016 г. № 054/001; на 2018 год казначейским уведомлением от 26 декабря 2017 г. № 054/001).

Минкультуры России не обеспечило подготовку нормативных актов, необходимых для распределения средств между организациями кинематографии, а также проведение внутренних процедур по отбору в начале календарного года, а именно:

·     приказы Минкультуры России, определяющих основные принципы государственной поддержки кинопроизводства[34] на 2016, 2017, 2018 и 2019 годы, зарегистрированы в Минюсте России 21 апреля 2016 года, 23 марта 2017 года, 15 марта 2018 года, 18 марта 2019 года соответственно, в результате чего начало отбора организаций кинематографии – получателей субсидии на производство национальных фильмов было объявлено Министерством в 2016 году с 12 мая, в 2017 году – с 6 апреля, в 2018 году – со 2 апреля, в 2019 году – с 1 апреля;

·     проведение 1 и 2 этапов отбора организаций – получателей субсидий на производство национальных фильмов, на которых проводится анализ соответствия заявок критериям, установленными порядками Министерства (продолжительность каждого из этапов составляет не более 6 недель) осуществлялось Минкультуры России после объявления начала отбора организаций кинематографии.

В связи с несвоевременной подготовкой Минкультуры России внутренних актов и проведением внутренних процедур отбора соглашений на предоставление субсидии на поддержку производства национальных фильмов с организациями кинематографии в 2016–2017 годах заключались Минкультуры России в период с сентября по декабрь соответствующего года, что не позволило распределить средства государственной поддержки на полгода раньше, что, в свою очередь, указывает на недостатки в действиях Минкультуры России.

Количество поддержанных проектов

Минкультуры России за период 2017–2018 годов[35] поддержано производство 1125 национальных фильмов: в 2017 году – 70 игровых и 197 неигровых проектов и 273 анимационных фильма, в 2018 году – 85 игровых проектов, 271 неигровой проект и 229 анимационных фильмов.

В 2018 году увеличилось как количество поддержанных игровых фильмов (на 21,4 %), так и объем поддержки (на 25 %).

В проверяемом периоде осуществлен выпуск 138 игровых фильмов:

·     в 2017 году – 42 фильма (из них: 8 фильмов для детей и юношества, юмористический киножурнал «Ералаш», 13 дебютных фильмов; 16 авторских и экспериментальных фильмов, 5 телесериалов);

·     в 2018 году – 66 фильмов (из них 10 фильмов для детей и юношества, юмористический киножурнал «Ералаш», 19 дебютных фильмов, 37 авторских и экспериментальных фильмов);

·     за первое полугодие 2019 года – 30 фильмов.

Количество выпущенных неигровых фильмов составило:

·     в 2017 году – 266 фильмов (из них: полнометражных фильмов – 92, короткометражных фильмов – 174, сериалов – 15);

·     в 2018 году – 213 фильмов (из них: полнометражных фильмов – 213, короткометражных фильмов – 74, сериалов – 15).

Количество выпущенных анимационных фильмов составило:

·     в 2017 году – 163 фильма (с учетом подсчета сериальных анимационных проектов в разрезе каждой серии);

·     в 2018 году – 200 фильмов.

Прокат и продвижение кинопродукции

В проверяемом периоде за счет субсидий из федерального бюджета, предоставленных на прокат и продвижение кинопродукции, Минкультуры России проведено 332 киномероприятия, из них прокат 19 национальных фильмов и продвижение национальных фильмов в рамках 313 киномероприятий.

На территории Российской Федерации проведено 157 киномероприятий (конференции, семинары, выставки, кинопремии, мастер-классы, кинофестивали), за пределами территории Российской Федерации проведено 156 киномероприятий (участие в международных кинофестивалях, кинорынках, кинонеделях).

Фонд кино

В проверяемом периоде Фонду кино выделены субсидии из федерального бюджета на поддержку кинематографии в общей сумме 13 326 915,7 тыс. рублей, из них: на производство национальных фильмов – 10 476 915,7 тыс. рублей (78,6 %), на создание условий для показа национальных кинофильмов в кинозалах, расположенных в населенных пунктах с численностью населения до 500 тыс. человек, – 2 850 000,0 тыс. рублей (21,4 %).

По состоянию на 21 июня 2019 года Фондом кино распределены субсидии организациям кинематографии на производство 83 национальных фильмов в сумме 7 700 000,0 тыс. рублей, в том числе лидерам отечественного кинопроизводства на 35 фильмов (61,8 %) на общую сумму 4 755 000,0 тыс. рублей. Из общего объема средств, выделенных организациям кинематографии, наибольшая доля поддержки предоставлена на безвозвратной основе лидерам отечественного кинопроизводства – 55,1 % (4 245 000,0 тыс. рублей), иным организациям кинематографии – 32,8 % (2 525 000,0 тыс. рублей).

Фондом кино:

·     в 2017 году осуществлен выпуск 33 художественных и 4 анимационных фильма, поддержано в прокате 17 игровых и 3 анимационных фильма;

·     в 2018 году – 30 художественных и 8 анимационных фильмов, поддержано в прокате 18 игровых и 5 анимационных фильмов;

·     в 2019 году – 13 художественных и 4 анимационных фильма, поддержано в прокате 3 игровых фильма.

Создание кинозалов

Фонду кино ежегодно предоставляются субсидии из федерального бюджета на создание условий для показа национальных кинофильмов в кинозалах, расположенных в населенных пунктах с численностью населения до 500 тыс. человек.

Общий объем субсидий из федерального бюджета в 2017–2019 годах, предоставленных Фонду кино на указанные мероприятия, составил 2 850 000,0 тыс. рублей, который распределен организациям кинопоказа на оборудование (переоборудование) кинозалов.

Мероприятия реализуются Фондом кино с 2015 года, в 2019 году мероприятие включено в национальный проект «Культура».

Получателями средств поддержки на оборудование (переоборудование) кинозалов являются организации кинопоказа: муниципальные учреждения (предприятия) культуры (доля около 70 %), общества с ограниченной ответственностью.

Максимальная сумма средств, предусмотренная на оснащение одного кинозала, определена в объеме 5 млн рублей.

В 2017 году Фондом кино заключено с организациями кинопоказа на оснащение (переоснащение) кинозалов 205 договоров, в 2018 году – 179, в 2019 году – 204.

За счет субсидий, выделенных Фондом кино в 2017–2018 годах, открыто 364 кинозала.

1.5. Минкультуры России в проверяемом периоде предоставлялись субсидии из федерального бюджета для Фонда кино на производство национальных фильмов в соответствии с Правилами № 38).

Фондом кино указанные субсидии предоставлялись организациям кинематографии на производство национальных фильмов на возвратной и безвозвратной основе.

Кроме того, Фондом кино на поддержку кинематографии направлялись собственные средства, основным источником формирования которых в 2017–2019 годах являлись средства, возвращенные организациями кинематографии, ранее предоставленные им Фондом кино за счет средств субсидий из федерального бюджета на возвратной основе. Объем возвращенных средств за период 2017–2019 годов составил 3 277 9250,0 тыс. рублей.

Согласно подпункту «в» пункта 9 устава Фонда кино в целях финансовой поддержки в сфере производства, проката и показа национальных фильмов на возвратной основе, оказываемой в порядке и на условиях, которые утверждаются Фондом по согласованию с Минкультуры России, средства Фонда кино направляются на возвратной основе.

Порядок и условия оказания за счет средств Фонда финансовой поддержки в сфере производства национальных фильмов на возвратной основе утверждены приказом Фонда от 17 декабря 2018 г. № 88 (далее – Порядок № 88).

Правилами № 38 не предусмотрена возможность направлять Фондом кино в дальнейшем на поддержку кинематографии на безвозмездной основе средства, первоначально возвращенные организациями кинематографии по договорам, условия которых предусматривают стопроцентный возврат средств поддержки.

В соответствии с уставом Фонда кино и Порядком № 88 Фонд кино направляет средства, возвращенные организациями кинематографии, повторно на поддержку киноотрасли только на условиях стопроцентной возвратности.

При этом отмечается отрицательная динамика востребованности указанной формы поддержки организаций кинематографии. Так, если в 2017 году за счет указанных средств было поддержано 64 проекта на 1 566 170,0 тыс. рублей, то в 2018 году - 33 проекта на 756 000,0 тыс. рублей, в 2019 году - уже 7 проектов на 338 000,0 тыс. рублей.

Низкая заинтересованность организаций кинематографии в средствах Фонда кино, предоставляемых на условиях стопроцентной возвратности, привела к росту остатков средств на счетах Фонда кино: на 31 декабря 2017 года – 388 112,0 тыс. рублей; на 31 декабря 2018 года – 1 159 941,0 тыс. рублей.

В результате средства, полученные от возврата средств организациями кинематографии, аккумулируются на счетах Фонда кино и не распределяются в дальнейшем в киноотрасль.

Представляется целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации внести изменения в устав Фонда кино, а также в нормативные правовые акты, устанавливающие правила предоставления субсидий из федерального бюджета на поддержку кинематографии, в части установления обязанности Фонда кино направлять средства, возвращенные организациями кинематографии по договорам, условиями которых предусмотрен стопроцентный возврат средств поддержки, на поддержку кинематографии как на условиях стопроцентной возвратности, так и на безвозвратной основе.

Кроме того, полагаем целесообразным Минкультуры России при планировании Фонду кино субсидий на поддержку кинематографии на плановый период учитывать образовавшиеся остатки средств.

1.7. Условиями соглашений на поддержку производства, проката и показа национальных фильмов, заключенных Минкультуры России и Фондом кино с организациями кинематографии, определен порядок контроля за целевым использованием средств, а также за выполнением иных условий соглашений.

Контроль за целевым использованием субсидий, предоставленных Минкультуры России организациям кинематографии

Пунктом 20 Правил № 38 установлено, что контроль за соблюдением целей, условий и порядка предоставления субсидий осуществляется Минкультуры России и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

По итогам использования средств получатель субсидии представляет в Министерство перечень документов, подтверждающих целевое использование средств субсидии с указанием перечня работ и организаций, привлекаемых для выполнения работ, актов сдачи-приемки работ и соответствующих платежно-расчетных документов.

В проверяемом периоде Министерство не запрашивало предусмотренные условиями соглашений с организациями кинематографии[36] у получателей субсидии документы и информацию, необходимые для осуществления контроля за соблюдением получателем порядка, целей и условий предоставления субсидии, в том числе первичные финансовые документы, подтверждающие фактические расходы на производство фильма.

В проверяемом периоде Минкультуры России не осуществляло проверки целевого использования средств субсидий на поддержку кинематографии получателями путем проведения плановых и (или) внеплановых проверок по месту нахождения получателя.

В связи с невыполнением обязательств по производству национальных фильмов в установленные соглашением сроки в период 2017–2019 годов существенно вырос объем претензий со стороны Минкультуры России к организациям кинематографии в связи с нарушением ими сроков исполнения соглашений, с 3 939,3 тыс. рублей в 2017 году до 44 576,0 тыс. рублей в 2018 году (на 25 июля 2019 года – 38 545,5 тыс. рублей). Системная работа с нарушителями сроков производства фильмов организована только в проверяемом периоде.

В проверяемом периоде по 143 соглашениям на производство и прокат национальных фильмов Минкультуры России к организациям кинематографии применены штрафные санкций на общую сумму 87 060,8 тыс. рублей. Всего в доход бюджета поступили штрафные санкции в сумме 69 614,22 тыс. рублей (80 %). В отношении невозмещенной части претензий Министерством продолжается претензионная и исковая работа.

Контроль за целевым использованием субсидий, предоставленных Фонду кино

В соответствии с условиями соглашений между Минкультуры России и Фондом кино на предоставление субсидий на поддержку кинематографии, заключенными в проверяемом периоде, Министерство обязуется осуществлять контроль за соблюдением получателем (в лице Фонда кино) порядка, целей и условий предоставления субсидии, установленных правилами предоставления субсидии и заключенными соглашениями, путем проведения плановых и (или) внеплановых проверок, в том числе по месту нахождения получателя.

В проверяемом периоде Минкультуры России не проводились проверки по месту нахождения Фонда кино.

В связи с невыполнением обязательств по производству национальных фильмов в установленные соглашением сроки в рамках претензионной работы по исполнению 35 договоров (в том числе финансируемых за счет собственных средств Фонда кино), заключенных с организациями кинематографии на поддержку производства фильмов, Фондом кино в период 2017–2018 годов направлены требования об оплате штрафных санкций и процентов за пользование денежными средствами в объеме 29 279,2 тыс. рублей, из которых взысканы 21 733,1 тыс. рублей.

По договорам на создание условий показа фильмов Фондом кино направлены требования к организациям кинематографии об уплате штрафных санкций за недостижение доли показа национальных фильмов и не представление отчетности в объеме 5 347,4 тыс. рублей, которые удовлетворены в объеме 2 834,1 тыс. рублей (53 %).

По факту неуплаты организациями кинематографии штрафных санкций в объеме 10 059,4 тыс. рублей Фондом кино продолжена досудебная и исковая работа.

Контроль за целевым использованием средств, источником финансового обеспечения которых являются субсидии из федерального бюджета, предоставленные Фондом кино организациям кинематографии

Согласно условиям договоров Фонда кино о предоставлении организациям кинематографии средств на производство фильма получатели средств после завершения производства проекта представляют отчетность, в том числе включающую реестр первичных оправдательных документов, подтверждающих целевое использование перечисленных Фондом средств[37].

При этом указанная отчетность, предусмотренная договорами о предоставлении организациям кинематографии на производство фильма средств, не обеспечивает достаточный уровень прозрачности, необходимый для обеспечения контроля за целевым расходованием средств Фонда, источником финансового обеспечения которых в том числе являются бюджетные ассигнования.

В результате выборочного анализа 5 реестров первичных оправдательных документов установлено, что большая часть средств (60 % от сметной стоимости кинокартин), направлена либо в организацию (ООО «ВИЗАРТ ФИЛЬМ»), зарегистрированную в Республике Кипр (направлены собственные средства организации кинематографии), либо в российские производственные организации, имеющие в штате от 1 до 9 сотрудников и практически не имеющие основных средств[38].

ООО «Кинокомпания «СТВ» в качестве материалов к заявке на дополнительное финансирование проекта «Конек-Горбунок» представило отчет о расходовании средств на производство полнометражного национального фильма «Конек-Горбунок», согласно которому из общего объема затрат в сумме 531,4 млн рублей ООО «Кинокомпания «СТВ» средства в объеме 287,2 млн рублей переведены ООО «Глобус-Фильм» (численность персонала – 2 человека, основные средства на балансе не числятся[39]).

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации[40] требования о казначейском сопровождении не распространяются в течение 2017–2019 годов на средства, получаемые юридическими лицами в рамках исполнения договоров (соглашений) о предоставлении субсидий организациям кинематографии и некоммерческой организации, учредителем которой выступает Российская Федерация в лице Правительства Российской Федерации, основными целями деятельности которой являются поддержка отечественной кинематографии, повышение ее конкурентоспособности, обеспечение условий для создания качественных фильмов, соответствующих национальным интересам, и популяризация национальных кинофильмов в Российской Федерации.

Таким образом, средства субсидии, предоставленные Фонду, в 2017–2019 годах на оказание поддержки на производство национальных фильмов, не подлежали казначейскому сопровождению.

В связи с перечислением организациями кинематографии средств на счета иных организаций кинематографии, в обязанности которых не входит представление отчетных документов (в том числе первичных документов, подтверждающих расходование средств), а также в связи с отсутствием казначейского сопровождения средств, направленных на поддержку производства фильмов, оценить целевое использование большей части денежных средств не представляется возможным.

Цель 2. Оценить соответствие финансово-хозяйственной деятельности ФГУП «Союзмультфильм» уставным целям и задачам по развитию анимационной отрасли, включая целевое и эффективное использование средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности

2.1. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2011 г. № 376-р в ведении Минкультуры России в том числе находится ФГУП «ТПО «Киностудия «Союзмультфильм» (далее – Предприятие, Союзмультфильм).

В целях продвижения и популяризации бренда «Союзмультфильм» в 2018 году Предприятием Союзмультфильма создан[41] детский центр, реализующий образовательные и экскурсионные программы на территории Предприятия.

Согласно распоряжению Правительства Москвы от 24 июля 2018 г. № 512-РП на базе имущественного комплекса Союзмультфильма предусмотрено создание инвестиционного проекта - технопарк «Дом российской анимации», которому присвоен статус инвестиционного приоритетного проекта города Москвы.

В целях поддержки развития анимационной отрасли в период 2017–2019 годов Союзмультфильму предоставлялись:

·     из федерального бюджета субсидии на финансовое обеспечение затрат, связанных с текущей деятельностью и модернизацией имущественного комплекса;

·     из бюджета г. Москвы гранты[42] на приобретение оборудования и профессионального программного обеспечения для производства анимационных фильмов и реализацию инвестиционного проекта по созданию технопарка «Дом российской анимации», предусматривающего строительство новых, а также модернизацию существующих объектов Предприятия.

Правила предоставления из федерального бюджета субсидий организациям, осуществляющим деятельность по производству анимационных фильмов утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 1251 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий организациям, осуществляющим деятельность по производству анимационных фильмов» (далее – Правила № 1251).

При этом в нарушение подпункта «г» пункта 4 требований постановления Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 г. № 887 Правила № 1251 не содержат размер субсидии и (или) порядок расчета размера субсидии с указанием информации, обосновывающей ее размер.

2.2. Объем предоставленных Союзмультфильму субсидий в 2017–2019 годах составил 693 998,9 тыс. рублей, из них: 181 340,1 тыс. рублей[43] направлено на производство 48 анимационных фильмов, 1 850,0 тыс. рублей – на проведение II Международного фестиваля детского анимационного кино «АНИМАТИКА» в Международном детском центре «Артек», Республика Крым, 510 808,8 тыс. рублей – на модернизацию.

Общая сметная стоимость реализуемых Союзмультфильмом национальных фильмов, производство которых осуществляется при участии государственной поддержки, составила 339 752,3 тыс. рублей, из них 219 715,0 тыс. рублей составили средства федерального бюджета, или 64,7 % от общей сметной стоимости производства фильмов.

Наблюдается тенденция к снижению количества реализуемых Союзмультфильмом короткометражных анимационных фильмов, в то время как количество сериальных проектов наоборот увеличивается. Так, в 2017 году Союзмультфильмом началась реализация 13 короткометражных проектов и 3 сериальных, в 2018 году – 10 короткометражных и 6 сериальных, в 2019 году планируется к реализации 10 короткометражек и 4 сериальных проекта.

При этом хронометраж реализуемых проектов увеличивается. В 2016 году Минкультуры России поддержал проекты Союзмультфильма с общим хронометражем в 215 минут, в 2017 году – 388,5 минуты, в 2018 году – 415,5 минуты.

В проверяемом периоде Союзмультфильмом осуществлялось производство полнометражного анимационного фильма «СУВОРОВЪ» при участии финансовой государственной поддержки, предоставленной Фондом кино, в общем объеме 200 000,0 тыс. рублей, источником финансового обеспечения которого, являлись субсидии из федерального бюджета (в 2015 году – 100 000,0 тыс. рублей, в 2016 году – 50 000,0 тыс. рублей, в 2018 году – 50 000,0 тыс. рублей).

Сметная стоимость производства фильма согласно договорам с Фондом кино[44] составляла 300 000,0 тыс. рублей.

В соответствии с требованиями статьи 8 Федерального закона
№ 126-ФЗ государственное финансирование производства, как правило, не может превышать 70 % сметной стоимости его производства в случае отсутствия обоснования превышения установленного законом процента сметного финансирования.

Производство анимационного фильма «СУВОРОВЪ» осуществлялась Союзмультфильмом с 2015 года по договору от 11 июня 2015 г. № 49/5-3, заключенному с Фондом кино, в том числе за счет средств, источником финансового обеспечения которых являлись субсидии из федерального бюджета, на сумму 100 000,0 тыс. рублей.

Следует отметить, что сроки завершения производства фильма неоднократно продлевались.

С начала производства фильма по 11 апреля 2016 года общие затраты на проект составили 141 181,0 тыс. рублей, из них 100 000,0 тыс. рублей – средства Фонда кино, источником финансового обеспечения которых являлись субсидии из федерального бюджета.

Приказом Союзмультфильма от 11 апреля 2016 года № 16-од производство проекта было приостановлено. Специалистами Союзмультфильма была проведена ревизия проекта[45], согласно которой специалистами предприятия было установлено, что созданные материалы не пригодны для продолжения производства и требуют переделки.

Уровень готовности проекта был оценен в 5 %. Таким образом, средства, источником финансового обеспечения которых являлись субсидии из федерального бюджета, в объеме 100 000,0 тыс. рублей, выделенные Союзмультфильму по договору от 11 июня 2015 г. № 49/5-3 для производства анимационного фильма «СУВОРОВЪ», использованы без достижения результата и имеют признаки неэффективного (нерезультативного) использования средств.

Фондом кино выделены Союзмультфильму на производство анимационного фильма «СУВОРОВЪ» в 2016 году средства, источником финансового обеспечения которых являлись субсидии из федерального бюджета, в сумме 50 000,0 тыс. рублей, в 2018 году – дополнительно в сумме 50 000,0 тыс. рублей.

Конечный срок производства фильма продлен до 23 декабря 2019 года.

По состоянию на 12 июля 2019 года расходы Союзмультфильма на производство фильма составили 269 776,3 тыс. рублей, из которых средства, источником финансового обеспечения которых являлись средства федерального бюджета, составляют 200 000,0 тыс. рублей (использованы в полном объеме), или 74,1 % от общего объема затрат на производство, что создает риски превышения ограничений, установленных статьи 8 Федерального закона № 126-ФЗ.

За счет собственных средств Предприятия произведено 3 анимационных фильма, один из которых вышел в прокат – полнометражный анимационный кукольный фильм «Гофманиада».

Кроме того, Союзмультфильтфильмом по договору от 31 мая 2017 г. № 170531-ДЗ, заключенному с АО «Данон Россия», осуществлялся выпуск мультипликационного фильма «Новое Простоквашино» стоимостью 300 млн рублей (30 серий, со сроком до 2020 года).

Объем доходов, полученных Предприятием за производство 16 серий фильма «Новое Простоквашино», составил 154 010,3 тыс. рублей (по состоянию на 1 июля 2019 года).

Кроме того, Союзмультфильм и АО «Данон Россия» заключен лицензионный договор от 31 мая 2017 г. № 170531-ЛД о передаче прав использования на условиях исключительной лицензии мультипликационных произведений, персонажей и элементов фильма «Простоквашино» в отношении продукции и услуг на весь срок действия исключительных прав на мультипликационные произведения на сумму 200 млн рублей, оплачен в полном объеме.

Проверкой установлено, что ряд анимационных фильмов[46], произведенных Союзмультфильмом при финансовой государственной поддержке, содержат сюжетную линию, не соответствующую сценарию, прошедшему отбор, а также сценарию, являющемуся неотъемлемой частью соглашений на производство. Изменение сценариев условиями соглашений на производство не предусмотрено.

При этом часть анимационных фильмов[47], не соответствующих заявленному сценарию, приняты Минкультуры России без замечаний, что подтверждается актами сдачи-приемки выполненных работ по производству[48]. В то же время в принятии проекта «Богатырята» при аналогичной ситуации Минкультуры России отказало, что свидетельствует об избирательном подходе при применении Министерством санкций за нарушение условий соглашений о предоставлении субсидий в части соответствия содержания готового фильма заявленному сценарию.

В данной связи требуется внесение изменений в типовые формы соглашений, заключаемых Минкультуры России с организациями кинематографии на производство национальных фильмов, в части установления требований по соответствию созданного фильма первоначальному сценарию.

Передача прав на аудиовизуальные произведения

Одним из основных источников доходов Предприятия являются доходы от предоставления прав на использование аудиовизуальных произведений, размер которых в 2017–2018 годах увеличился почти в 2 раза и составил 114 182,0 тыс. рублей. Положительная динамика сохраняется в 2019 году.

По состоянию на 1 июля 2019 года Предприятием по лицензионным договорам передано право на 1325 из 1326 аудиовизуальных произведений «Золотой коллекции»[49] и на 72 из 85 аудиовизуальных произведений «Новой коллекции»[50].

Следует отметить, что по итогам 2016 года размер вознаграждения за передачу прав на аудиовизуальные произведения «Новой коллекции» составлял 0,6 % от общего объема поступлений от предоставления прав, что говорит о практически полном отсутствии интереса со стороны телеканалов и представителей рынка рекламы к фильмам Союзмультфильма, созданным в период с 2004 по 2016 год.

За первое полугодие 2019 года доля доходов от передачи прав на аудиовизуальные произведения «Новой коллекции» в общем объеме доходов увеличилась до 15,9 %.

В 2017–2018 годах основными источниками поступления вознаграждения за передачу прав на использование аудиовизуальных произведений Предприятия являлись передача прав на использование образов (персонажей), а также передача прав на показ на ТВ-каналах.

При этом наиболее динамично развивающимся сегментом является передача прав на показ произведений по средствам сети Интернет, доля которого в общем объеме доходов от передачи прав выросла с 6,1 % в 2016 году до 15,2 % в 2018 году.

В 2017–2018 годах размер вознаграждения, полученный Предприятием за передачу прав на показ аудиовизуальных произведений (фрагментов) за рубежом сократился на 28,5 % и составил 1 782,0 тыс. рублей. Негативная тенденция сохранилась в 2019 году.

Поступления от передачи прав на показ мультипликационных фильмов «Новой коллекции» за рубежом были только в 2018 году (517,0 тыс. рублей).

Согласно пункту 4.3.7 соглашения от 13 июля 2018 г. № 054-11-2018-036 Союзмультфильм обязан обеспечить достижение значений показателей результативности и иных показателей, установленных Правилами № 1251 или в соответствии с пунктом 4.1.5 указанного соглашения.

При этом согласно отчету Союзмультфильма о достигнутых результатах использования субсидий в 2018 году не достигнут показатель «Создание сайта www.souzmult.ru», фактическое значение показателя за 2018 год «Сайт функционирует не в полном объеме» (50 %).

Условиями соглашения от 13 июля 2018 г. № 054-11-2018-036 ответственность Союзмультфильма за недостижение показателей результативности не предусмотрена.

2.3. Имущественный комплекс Союзмультфильма состоит из основного офисного здания (строение 1)[51] и 4 строений (строения 6, 7, 8, 9), которые не эксплуатируются (требуется проведение ремонтных работ).

При проверке недвижимого имущества Предприятия установлено, что в настоящее время все объекты недвижимого имуществ, включая основное пятиэтажное офисное здание (строение 1), не подключены к тепловой сети МОЭК.

В отопительные сезоны 2017–2019 годов от