РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №9 (сентябрь) 2018 г.

Бюллетень Счетной палаты №9 (сентябрь) 2018 г.

 

Содержание

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Оценка эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных на реализацию региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения, в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров»   М.А.МЕНЬ


Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ осуществления мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в 2014-2017 годах»   А.В.ПЕРЧЯН


Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг внедрения в Российской Федерации патентной системы налогообложения»   С.И.ШТОГРИН


Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка соблюдения требований законодательства Российской Федерации при осуществлении бюджетного процесса, целевого и результативного использования межбюджетных трансфертов (выборочно), а также эффективности мер, направленных на сокращение объемов незавершенного строительства в Новгородской области, в 2016-2017 годах» Ю.В.РОСЛЯК


Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования субсидий, предоставленных в 2017 году и истекшем периоде 2018 года бюджетным учреждениям, подведомственным Федеральному агентству морского и речного транспорта, на проведение капитального ремонта гидротехнических сооружений и иных объектов недвижимого имущества»   В.Н.БОГОМОЛОВ


Рассмотрено Коллегией



ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Оценка эффективности использования средств бюджета
Федерального фонда обязательного медицинского
страхования, направленных на реализацию региональных
программ и мероприятий по модернизации
здравоохранения, в части строительства и ввода
в эксплуатацию перинатальных центров»

Основание для проведения мероприятия: План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год (пункты 2.6.0.2, 2.6.0.2.1, 2.6.0.2.2, 2.6.0.2.3) (переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2016 год, пункт 2.4.1).

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

1. Нормативные правовые акты и распорядительные документы, регламентирующие порядок реализации региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров.

2. Документы, обосновывающие выделение и подтверждающие использование средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров. Распорядительные документы, обосновывающие операции с бюджетными средствами, платежные и иные первичные документы, подтверждающие совершение операций с бюджетными средствами.

3. Разрешительные документы на строительство и документы, обосновывающие объемы финансовых средств, направляемых на проведение проектных и изыскательских работ, а также на строительство перинатальных центров.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

1. Оценить эффективность нормативного правового регулирования реализации региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров.

2. Осуществить мониторинг объема и структуры финансового обеспечения реализации региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров, полноту поступлений, целевого и эффективного использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

3. Оценить результаты региональных программ модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

Органы исполнительной власти Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Республики Карелия, Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан, Республики Хакасия, Кабардино-Балкарской Республики, Алтайского, Краснодарского, Красноярского (2 центра) и Ставропольского краев, Архангельской, Белгородской, Брянской, Калужской, Ленинградской, Липецкой, Московской (2 центра), Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Самарской, Сахалинской, Смоленской, Тамбовской, Ульяновской и Челябинской областей; государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (г. Москва) (далее - ГК «Ростех»); общество с ограниченной ответственностью «РТ-СоцСтрой» (г. Москва) (далее - ООО «РТ-СоцСтрой»).

Исследуемый период: 2013-2017 годы и истекший период 2018 года.

Срок проведения экспертно-аналитического мероприятия: декабрь 2016 года - август 2018 года.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

1. Оценка эффективности нормативного правового регулирования
реализации региональных программ и мероприятий по модернизации
здравоохранения в части проектирования, строительства
и ввода в эксплуатацию перинатальных центров

1.1. В соответствии с частью 1 статьи 50 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 326-ФЗ) в редакции Федерального закона от 25 ноября 2013 года № 317-ФЗ с 2013 года начата реализация региональных программ модернизации здравоохранения в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров.

Программа развития перинатальных центров в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2013 года № 2302-р (далее - Программа), предусматривает строительство 32 перинатальных центров в 30 субъектах Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2016 года № 2890-р в связи с переносом срока окончания реализации региональных программ модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров с 2016 года на 2017 год в Программу внесены изменения.

С учетом внесенных изменений реализация Программы осуществлялась в 2013-2017 годах в 3 этапа:

- I этап (ноябрь 2013 года - июль 2014 года) - организационный (разработка технического задания, проектной документации, выбор подрядчика, разработка программы подготовки и переподготовки медицинского персонала);

- II этап (август 2014 года - июль 2017 года) - строительство перинатальных центров, реализация программы подготовки и переподготовки медицинских кадров;

- III этап (август-декабрь 2017 года) - ввод в эксплуатацию перинатальных центров и получение лицензии на осуществление медицинской деятельности в перинатальных центрах.

Ответственным исполнителем Программы является Минздрав России, участниками - Минздрав России, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (далее - ФОМС) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Целями Программы являются обеспечение доступности и качества медицинской помощи матерям и детям, снижение материнской и младенческой смертности.

ГК «Ростех» в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 4 марта 2014 года № 46-рп выполняет функции заказчика по обеспечению выполнения инженерных изысканий и подготовки проектной документации для строительства региональных перинатальных центров, а также обеспечению строительства и ввода в эксплуатацию этих центров в следующих 15 субъектах Российской Федерации: в республиках Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Саха (Якутия), Архангельской, Брянской, Ленинградской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Смоленской, Тамбовской, Ульяновской областях.

В республиках Татарстан, Хакасия, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Краснодарском, Красноярском (2 центра) и Ставропольском краях, Белгородской, Калужской, Липецкой, Московской (2 центра), Нижегородской, Самарской, Сахалинской и Челябинской областях строительство перинатальных центров обеспечивается органами исполнительной власти самостоятельно.

В связи с несвоевременным вводом перинатальных центров в эксплуатацию Федеральным законом от 28 декабря 2016 года № 472-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» срок реализации мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров продлен до конца 2017 года.

Однако по состоянию на 1 июня 2018 года из 32 перинатальных центров работы по строительству были завершены и введены в эксплуатацию только 27 перинатальных центров в республиках Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Бурятия, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Красноярском (г. Ачинск) и Ставропольском краях, Белгородской, Брянской, Калужской, Липецкой, Московской (2 перинатальных центра), Архангельской, Псковской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Самарской, Сахалинской, Тамбовской, Ульяновской и Челябинской областях.

Более подробная информация о вводе перинатальных центров в эксплуатацию приведена в разделе 3 настоящего отчета.

Несмотря на продолжение мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров, изменения в Федеральный закон № 326-ФЗ, иные нормативные и нормативные правовые акты в части переноса срока окончания реализации региональных программ модернизации здравоохранения по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров с 2017 года на 2018 год не вносились.

Так, Правила финансового обеспечения в 2011-2017 годах региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2011 года № 85 (далее - Правила финансового обеспечения).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2016 года № 1525 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2011 года № 85» внесены изменения в Правила финансового обеспечения, касающиеся переноса срока окончания реализации региональных программ модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров с 2016 года на 2017 год.

Изменения в Правила финансового обеспечения после 1 января 2018 года не вносились.

1.2. Распределение субсидий из бюджета ФОМС по субъектам Российской Федерации в общем объеме 52655,7 млн. рублей утверждено распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2013 года № 1873-р (с изменениями).

Объем средств бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренный на реализацию мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров, на 1 июня 2018 года установлен трехсторонними соглашениями в размере 31062,8 млн. рублей и составляет 37,1 % от предусмотренного финансирования.

1.3. В соответствии с частью 9 статьи 50 Федерального закона № 326-ФЗ условием предоставления ФОМС средств на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в 2013-2017 годах является наличие заключенных соглашений высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с Минздравом России и ФОМС.

Минздравом России, ФОМС и высшими исполнительными органами государственной власти 30 субъектов Российской Федерации в период с 27 января по 16 апреля 2014 года заключены соглашения о финансовом обеспечении мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию 32 перинатальных центров (далее - трехсторонние соглашения), которыми установлены обязательства сторон. Срок действия трехсторонних соглашений установлен до 31 декабря 2017 года.

Дополнительные соглашения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в которых мероприятия по вводу перинатальных центров в эксплуатацию не завершены, о продлении сроков реализации мероприятий региональных программ модернизации системы здравоохранения по состоянию на 1 июня 2018 года не заключены.

1.4. Пунктом 3 части 6 статьи 50 Федерального закона № 326-ФЗ в отношении перинатальных центров, строительство которых осуществляется ГК «Ростех», установлено, что средства, предусмотренные в бюджете ФОМС на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в части мероприятий по строительству перинатальных центров предоставляются из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов в виде субсидий, которые, в свою очередь, предоставляются бюджету субъектов Российской Федерации в виде иных межбюджетных трансфертов для последующего их предоставления в соответствии со статьей 781 Бюджетного кодекса Российской Федерации в виде субсидий ГК «Ростех».

В данной связи между высшими органами исполнительной власти 15 субъектов Российской Федерации и ГК «Ростех» заключены:

- соглашения о проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию перинатальных центров;

- соглашения (договоры) о порядке и условиях предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации в ГК «Ростех».

В связи с продлением сроков реализации мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения с 2016 на 2017 год соответствующие изменения (по срокам реализации мероприятий и срокам предоставления субсидий) в соглашения (договоры) с ГК «Ростех» внесены 9 субъектами Российской Федерации в период с ноября 2016 по май 2017 года (Ульяновская, Ленинградская, Архангельская, Псковская, Брянская области, республики Бурятия, Саха (Якутия), Ингушетия, Карелия). По остальным субъектам Российской Федерации изменения были внесены в июле-августе 2017 года после направления ГК «Ростех» представления Счетной палаты Российской Федерации.

В соответствии с решением правления ГК «Ростех» от 23 мая 2013 года (протокол № 33) в целях организации строительства перинатальных центров, родильных домов и детских стационаров в рамках реализации программы модернизации здравоохранения Российской Федерации ГК «Ростех» выступила учредителем ООО «РТ-СоцСтрой» (ГК «Ростех» владеет 100-процентной долей участия в уставном капитале).

Между ГК «Ростех» и ООО «РТ-СоцСтрой» заключены 15 договоров на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров на общую сумму 36384,4 млн. рублей.

В результате на 1 июня 2018 года ООО «РТ-СоцСтрой» в целях проведения строительных работ (без учета проектирования) заключило 34 договора с подрядными организациями на общую сумму 31963,2 млн. рублей (более подробно информация представлена в приложении к отчету, приложения в Бюллетене не публикуются).

Таким образом, ГК «Ростех» создана многоступенчатая схема реализации мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров.

2. Осуществление мониторинга объема и структуры финансового
обеспечения реализации региональных программ и мероприятий
по модернизации здравоохранения в части проектирования,
строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров, полноту поступлений,
целевого и эффективного использования средств бюджета
Федерального фонда обязательного медицинского страхования

2.1. В соответствии с трехсторонними соглашениями объем расходов на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию 32 перинатальных центров составляет 83718,5 млн. рублей, из них:

- за счет субсидии из бюджета ФОМС - 52655,7 млн. рублей, или 62,9 % от общей суммы финансового обеспечения;

- за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 31062,8 млн. рублей, или 37,1 % от общей суммы финансового обеспечения.

В 2018 году по сравнению с 2017 годом отмечено увеличение финансирования мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации на 714,7 млн. рублей в связи с ростом стоимости строительства перинатальных центров: в Кабардино-Балкарской Республике - на 194,4 млн. рублей; в Сахалинской области - на 16,6 млн. рублей; в Республике Саха (Якутия) - на 503,8 млн. рублей.

Из общего объема финансового обеспечения, предусмотренного трехсторонними соглашениями, объем расходов в части перинатальных центров, в отношении которых функции заказчика осуществляет ГК «Ростех», составляет 39483,7 млн. рублей, в том числе: субсидии из бюджета ФОМС - 29234,9 млн. рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 10248,8 млн. рублей; в отношении перинатальных центров, строящихся субъектами Российской Федерации самостоятельно, - 44234,9 млн. рублей, из которых субсидия ФОМС составила 23420,8 млн. рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 20814,1 млн. рублей.

Таким образом, по объектам, строительство которых обеспечивается ГК «Ростех», 74 % от общего объема финансирования приходится на субсидии из бюджета ФОМС и 26 % - средства бюджетов субъектов Российской Федерации, а по объектам, строящихся субъектами Российской Федерации самостоятельно, - 53 % - субсидия ФОМС и 47 % - средства бюджетов субъектов Российской Федерации.

2.2. По данным Минздрава России и ФОМС, представленным в соответствии с запросом Счетной палаты Российской Федерации от 29 мая 2018 года № ЗИ 12-57/12-03, использование средств, выделенных на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров, за счет всех источников финансирования на 1 июля 2018 года составило 79854,7 млн. рублей, или 95,4 % от размера финансового обеспечения программы, из них по ГК «Ростех» использование средств составило 37437,63 млн. рублей, или 94,8 % от размера финансового обеспечения программы.

2.3. В соответствии с пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.

В 20 субъектах Российской Федерации субсидии ФОМС использованы в полном объеме.

2.4. В соответствии с пунктом 19 Правил финансового обеспечения, в случае если объем бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на финансирование расходного обязательства субъекта Российской Федерации, не соответствует установленному уровню софинансирования из бюджета ФОМС, размер субсидии, предоставленной бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит возврату в бюджет ФОМС в объеме, необходимом для достижения соответствующего уровня софинансирования.

В январе 2018 года согласно данным, представленным Минздравом России, установлено, что субъектами Российской Федерации, в которых введены в эксплуатацию перинатальные центры (Липецкая, Московская, Сахалинская, Челябинская, Тамбовская, Ульяновская области, республики Кабардино-Балкария, Дагестан, Ингушетия, Башкортостан), не исполнены обязательства в части уровня финансового обеспечения расходных обязательств на мероприятия программы модернизации по укреплению материально-технической базы учреждений здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, установленные подпунктом 4.1 пункта 4 трехсторонних соглашений.

В данной связи в адрес ФОМС было направлено письмо Счетной палаты от 26 января 2018 года № 12-26/12-03 о представлении сведений о планируемых мерах по привлечению к ответственности представителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, допустивших неисполнение обязательств, установленных подпунктом 4.1 пункта 4 трехсторонних соглашений.

Письмом ФОМС от 6 февраля 2018 года № 1190/26/628 указанные нарушения были подтверждены. В целях устранения выявленных бюджетных нарушений ФОМС направлены письма в адрес руководителей высших исполнительных органов государственной власти указанных субъектов Российской Федерации о возврате средств в бюджет Федерального фонда в размере, необходимом для достижения установленного в соглашениях уровня расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Кроме того, ФОМС были направлены письма в Федеральное казначейство об оказании содействия в возврате средств в бюджет ФОМС в сумме, необходимой для достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного соглашением.

На основании указанного письма Федеральным казначейством в субъектах Российской Федерации начато проведение контрольных мероприятий.

По данным ФОМС (письмо от 1 июня 2018 года № 6611/26/3190), по состоянию на 1 июня 2018 года в бюджет ФОМС частично возвращены средства из бюджетов Республики Дагестан (1,8 млн. рублей), Липецкой области (4,7 млн. рублей) и Московской области (73,55 млн. рублей) с целью достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного трехсторонними соглашениями.

По данным, представленным ФОМС в ходе контрольного мероприятия «Проверка исполнения Федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» и отчета об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2017 год» в Федеральном фонде обязательного медицинского страхования (г. Москва), также частично возвращены средства из бюджетов Тамбовской области (41,3 млн. рублей), Ульяновской области (1,7 млн. рублей) с целью достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного трехсторонними соглашениями.

По Республике Ингушетия, Тамбовской и Ульяновской областям ГК «Ростех» не выполнены обязательства по завершению расчетов за мероприятия по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров, в связи с чем ФОМС не может провести окончательную оценку подлежащего возврату в бюджет ФОМС объема средств.

В данной связи на текущий момент ФОМС не завершены мероприятия по возврату в свой бюджет средств в полном объеме, необходимых для достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного в подпункте 4.1 пункта 4 трехсторонних соглашений, в отношении Сахалинской, Челябинской, Тамбовской, Ульяновской областей, республик Ингушетия, Башкортостан и Кабардино-Балкарской Республики.

2.5. Кроме того, в ходе проведенного в 2017 году промежуточного контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных на реализацию региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров» установлено, что ООО «РТ-СоцСтрой» в качестве обеспечения по договорам подряда были приняты банковские гарантии и перечислены авансовые платежи. В дальнейшем подрядные организации прекратили строительные работы на объектах (перинатальные центры в Тамбовской, Архангельской, Ленинградской, Пензенской, Ульяновской областях, республиках Саха (Якутия) и Бурятия), договоры с ними прекращены.

В результате объем неотработанных авансов, сомнительных к взысканию, в рамках расторгнутых договоров, а также по договору с подрядчиком, имеющим отрицательную историю работы с ООО «РТ-СоцСтрой», составлял на 1 июня 2017 года 3053,32 млн. рублей, или 48,8 % от общей суммы неотработанных авансов (6250,95 млн. рублей), и являлся потенциальным ущербом, нанесенным подрядчиками при строительстве, осуществляемом в рамках Программы развития перинатальных центров.

В отношении подрядных организаций, представивших банковские гарантии и не выполнивших своевременно обязательства по договорам, ООО «РТ-СоцСтрой» были направлены соответствующие претензии и поданы иски в суд. В настоящее время в производстве арбитражных судов находятся 10 дел с общей суммой исковых требований в размере 4333,3 млн. рублей. В отношении банков-гарантов ПАО «Бинбанк» и АО «Гринфилдбанк» ООО «РТ-СоцСтрой» поданы соответствующие исковые заявления о взыскании задолженности по банковской гарантии.

Обязательства ОАО «Трест Мордовпромстрой» (предыдущий подрядчик строительства перинатального центра в г. Архангельске) перед ООО «РТ-СоцСтрой» в соответствии с условиями договора цессии от 2 февраля 2017 года № 37-ЦЕС-АРХ взяты на себя новым подрядчиком ООО «СМУ № 1», завершающим строительство указанного объекта.

Финансовое обеспечение мероприятий по строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров в настоящий момент осуществляется за счет дополнительных доходов ГК «Ростех» в размере 2076,01 млн. рублей, полученных в результате банковских операций со средствами, полученными на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров.

2.6. В ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено, что положительные заключения государственной экспертизы на проектную документацию, включая смету, получены на все 32 перинатальных центра. В период 2013-2017 годов были внесены изменения в проектно-сметную документацию на строительство перинатальных центров 26 субъектов Российской Федерации.

По итогам корректировки проектно-сметной документации общая сметная стоимость строительства на настоящий момент составила 80867,9 млн. рублей, что на 1390,97 млн. рублей больше, чем на начало строительства, за счет расходов, оплата которых осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что разница в стоимости строительно-монтажных работ и оборудования по ряду перинатальных центров связана с тем, что центры имеют различную фондовооруженность, а также различаются функциональными особенностями оказания медицинской помощи: различным числом родильных залов, операционных, реанимационных коек, наличием или отсутствием консультативно-диагностических или поликлинических отделений.

В отношении перинатальных центров, строительство которых субъектами Российской Федерации обеспечивается самостоятельно, увеличение стоимости строительства составило 721,9 млн. рублей (по Красноярскому краю и Самарской области).

Так, при корректировке проектной документации строительства перинатального центра Красноярского края в ее состав включены дополнительные работы (ранее не учтенные) в части монтажа и приобретения устройств навесных фасадных систем, систем инженерно-технического обеспечения, электрооборудования и электроосвещения, теплотехнических расчетов для железобетонной стены и блоков. В результате сметная стоимость строительства увеличилась на 277,84 млн. рублей. Получено положительное заключение государственного автономного учреждения «Красноярская краевая государственная экспертиза» от 25 ноября 2015 года № 24-1-3-0075-15.

По Самарской области увеличение сметной стоимости строительства произошло за счет замены материалов, оборудования и увеличения объема работ.

По 15 перинатальным центрам, функции заказчика в отношении которых осуществляет ГК «Ростех», сметная стоимость объектов составляет 38388,5 млн. рублей, что на 669,15 млн. рублей больше, чем на начало строительства.

В сметную документацию по строительству перинатального центра в Смоленской области:

- включены работы по монтажу дымовой трубы для котельной, из стоимости котельной исключены затраты на пусконаладочные работы;

- исключены учтенные дважды работы по остеклению витражей;

- приведены в соответствие с государственной элементом сметной нормой состав работ и расценки на работы с земляными массами;

- состав и объемы работ на вертикальную планировку приведены в соответствие с картограммой и уточненной ведомостью земельных масс;

- стоимость ограждения центра приведена в соответствие с типом панелей, разработанным в проекте.

В результате сметная стоимость строительства увеличилась на 4,47 млн. рублей. Получено положительное заключение областного государственного автономного учреждения «Управление государственной экспертизы по Смоленской области» от 29 декабря 2016 года № 67-1-0126-16 на корректировку проектно-сметной документации.

В проектно-сметную документацию по строительству перинатального центра в Республике Саха (Якутия) внесены изменения и дополнения в разделы: схема планировочной организации земельного участка, архитектурные решения, конструктивные решения, проект организации строительства, проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, мероприятия по обеспечению пожарной безопасности, и в подразделы: отопление и вентиляция, система водоснабжения, система водоотведения, система газоснабжения, технологические решения. В результате сметная стоимость строительства увеличилась на 216,0 млн. рублей. Получено положительное заключение государственного автономного учреждения «Управление государственной экспертизы по проектной документации и результатов инженерных изысканий в строительстве Республики Саха (Якутия)» от 2 мая 2017 года № 0120-14-17/ГЭ РС (Я).

3. Оценка результатов региональных программ модернизации
здравоохранения в части проектирования, строительства
и ввода в эксплуатацию перинатальных центров

3.1. В настоящее время введены в эксплуатацию и получены лицензии на осуществление медицинской деятельности по 27 перинатальным центрам, в том числе:

- 15 перинатальных центров, строительство которых обеспечивали субъекты Российской Федерации самостоятельно, в республиках Татарстан, Хакасия, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Красноярском (г. Ачинск) и Ставропольском краях, Белгородской, Калужской, Липецкой, Московской (2 центра), Нижегородской, Самарской, Сахалинской и Челябинской областях;

- 12 перинатальных центров, строительство которых обеспечивала ГК «Ростех», в республиках Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Саха (Якутия), Архангельской, Брянской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Тамбовской, Ульяновской областях.

Не введены в эксплуатацию 5 перинатальных центров: в Краснодарском крае (г. Сочи), Красноярском крае (г. Норильск), строительство которых обеспечивали субъекты Российской Федерации самостоятельно, а также в Смоленской, Ленинградской областях и Республике Карелия, строительство которых обеспечивает ГК «Ростех».

По данным ФОМС (письмо от 1 июня 2018 года № 6611/26/3190) и минздрава Краснодарского края (письма от 25 мая 2018 года № 48-6424/18-10-11, от 1 июня 2016 года № 48-6763/18-10-11), основными причинами неввода в эксплуатацию перинатального центра в г. Сочи (Краснодарской край) являются смена подрядной организации, а также невозврат предыдущим подрядчиком (ООО «СК «Кубань») закупленного (оплаченного), но не поставленного на объект медицинского оборудования, а также продолжающиеся судебные споры между подрядными организациями.

Кроме того, на настоящий момент проектной организацией АО «ГИПРОЗДРАВ» не завершены корректировка проектно-сметной документации и приведение ее в соответствие с фактически выполненными работами, в данной связи возможность ввода объекта в эксплуатацию до сентября 2018 года вызывает сомнение.

В части строительства перинатального центра в г. Норильске (Красноярский край) задержка в проведении строительно-монтажных работ, по данным правительства Красноярского края (письмо от 23 мая 2018 года № 3-05341), обусловлена сложными климатическими условиями, возникшими сложностями при устройстве свайного фундамента из-за специфической геологии вечномерзлых грунтов г. Норильска, а также сменой подрядной организации.

По перинатальным центрам, где функции заказчика осуществляет ГК «Рос-тех», ежегодно отмечались нарушение ООО «РТ-СоцСтрой» графика строительных работ и несоблюдение сроков строительства в связи с ненадлежащим исполнением субподрядными организациями своих обязательств.

В рамках исполнения представления Счетной палаты Российской Федерации от 21 июля 2017 года № ПР 12-181/12-03 ГК «Ростех» 5 февраля 2018 года направлена претензия в адрес ООО «РТ-СоцСтрой» об оплате неустойки на общую сумму 258,8 млн. рублей за ненадлежащее исполнение обязательств по договорам подряда на проведение работ по строительству, оснащению и вводу в эксплуатацию перинатальных центров в городах Оренбург, Уфа, Махачкала, Назрань, Пенза, Тамбов, Ульяновск, Якутск. Копия претензии представлена в Счетную палату письмом ГК «Ростех» от 6 февраля 2018 года № РТ-47-1431.

На текущий момент не завершены работы по вводу в эксплуатацию перинатальных центров:

- в Ленинградской области (г. Гатчина) (по причине смены двух подрядных организаций АО «Инженерный центр ЕЭС» и ЗАО «Рант», новый подрядчик ООО «СПК-А» фактически смог приступить к достройке объекта в апреле 2017 года при общей его готовности на тот момент менее 30 %, а также в связи с несоответствием фактически проведенных работ проектной документации, что не позволяет получить положительное заключение комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области на объект);

- в Республике Карелия (из-за смены подрядной организации АО «Инженерный центр ЕЭС»);

- в Смоленской области (из-за неисполнения в полном объеме предписаний департамента государственного строительного и технического надзора Смоленской области, отсутствия положительного заключения государственной экспертизы откорректированной проектной документации, незавершения монтажа магнитно-резонансного томографа, отсутствия ввода в эксплуатацию оборудования центрального стерилизационного отделения, незавершения работ по перекладке наружной сети бытовой канализации, незавершения работ по благоустройству территории).

По данным ГК «Ростех» (письмо от 1 июня 2018 года № РТ47-6454), на сроки строительства перинатального центра повлияли решения главного архитектора Смоленской области о применении на объекте импортных отделочных материалов по устройству фасада, в отношении которых поставщиками установлен длительный срок поставки. При этом администрация Смоленской области не поддержала предложение ООО «РТ-СоцСтрой» о применении облицовочных материалов отечественного производства, в связи с чем фактически облицовочный материал был поставлен на объект только в декабре 2017 года.

Кроме того, обращает на себя внимание, что на момент проверки не получена лицензия на медицинскую деятельность по перинатальному центру в г. Улан-Удэ (Республика Бурятия), где функции заказчика осуществляет ГК «Ростех» и по которому 13 апреля 2018 года получено разрешение на ввод в эксплуатацию № 04-302000-14-2018.

Объект капитального строительства «Перинатальный центр по адресу: Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, мощностью 120 коек» передан в государственную собственность Республике Бурятия по акту приема-передачи недвижимого имущества от 25 июля 2018 года на основании договора № РТ/1847-18940 пожертвования недвижимого имущества, находящегося в собственности ГК «Ростех» от 17 июля 2018 года.

Также задержка с оформлением лицензии на медицинскую деятельность выявлена и в отношении перинатального центра в г. Пскове (Псковская область), где, по данным Государственного комитета Псковской области по здравоохранению и фармации (письмо от 5 июня 2018 года № ЗД-02-1648), ООО «РТ-СоцСтрой» не завершены работы по устранению замечаний Управления Роспотребнадзора по Псковской области, по формированию документов по передаче имущества в собственность Псковской области.

3.2. В соответствии с Программой целью реализации мероприятий по строительству перинатальных центров является снижение материнской и младенческой смертности.

При этом анализ данных Росстата свидетельствует, что, несмотря на ввод в 2016-2017 годах в эксплуатацию перинатальных центров, отмечается рост младенческой смерти в январе-апреле 2018 года по сравнению с январем-апрелем 2017 года в Калужской, Тамбовской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Самарской и Челябинской областях, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Хакасия, что требует дополнительного анализа со стороны Минздрава России.

Выводы

1. Нормативно-правовое регулирование реализации региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения, в том числе вопросов их финансового обеспечения, в целом позволяет осуществлять проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров.

2. В связи с несвоевременным вводом перинатальных центров в эксплуатацию Федеральным законом от 28 декабря 2016 года № 472-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» в части 1, 2 и 9 статьи 50 Федерального закона № 326-ФЗ внесены изменения, согласно которым срок окончания реализации региональных программ модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров перенесен с 2016 года на 2017 год.

Однако по состоянию на 1 июля 2018 года из 32 перинатальных центров работы по строительству были завершены и введены в эксплуатацию только 27 перинатальных центров в республиках Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Бурятия, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Красноярском (г. Ачинск) и Ставропольском краях, Белгородской, Брянской, Калужской, Липецкой, Московской (2 перинатальных центра), Архангельской, Псковской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Самарской, Сахалинской, Тамбовской, Ульяновской и Челябинской областях.

Несмотря на продолжающиеся в 2018 году мероприятия по строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров, изменения в части переноса срока окончания реализации региональных программ модернизации здравоохранения по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров с 2017 года на 2018 год в статью 50 Федерального закона № 326-ФЗ, Программу и в Правила финансового обеспечения не вносились.

3. Минздравом России, ФОМС и высшими исполнительными органами государственной власти 30 субъектов Российской Федерации в период с 27 января по 16 апреля 2014 года заключены соглашения о финансовом обеспечении мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию 32 перинатальных центров, которыми установлены обязательства сторон. Срок действия трехсторонних соглашений установлен до 31 декабря 2017 года.

Дополнительные соглашения о продлении сроков реализации мероприятий региональных программ модернизации системы здравоохранения между Минздравом России, ФОМС и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в которых мероприятия по вводу перинатальных центров в эксплуатацию не завершены, по состоянию на 1 июня 2018 года не заключены.

4. В связи с продлением сроков реализации мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения с 2016 на 2017 год соответствующие изменения (по срокам реализации мероприятий и срокам предоставления субсидий) в соглашения (договоры) с ГК «Ростех» внесены 9 субъектами Российской Федерации в период с ноября 2016 по май 2017 года (Ульяновская, Ленинградская, Архангельская, Псковская, Брянская области, республики Бурятия, Саха (Якутия), Ингушетия, Карелия). По остальным субъектам Российской Федерации изменения были внесены в июле-августе 2017 года после направления ГК «Ростех» представления Счетной палаты Российской Федерации.

5. В соответствии с решением правления ГК «Ростех» от 23 мая 2013 года (протокол № 33) в целях организации строительства перинатальных центров, родильных домов и детских стационаров в рамках реализации программы модернизации здравоохранения Российской Федерации ГК «Ростех» выступила учредителем ООО «РТ-СоцСтрой» (ГК «Ростех» владеет 100-процентной долей участия в уставном капитале).

Между ГК «Ростех» и ООО «РТ-СоцСтрой» заключены 15 договоров на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров на общую сумму 36384,4 млн. рублей.

В результате на 1 июня 2018 года ООО «РТ-СоцСтрой» в целях проведения строительных работ (без учета проектирования) заключило 34 договора с подрядными организациями на общую сумму 31963,2 млн. рублей.

Таким образом, ГК «Ростех» создана многоступенчатая схема реализации мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров.

6. В соответствии с трехсторонними соглашениями объем расходов на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию 32 перинатальных центров составляет 83718,5 млн. рублей, из них:

- за счет субсидии из бюджета ФОМС - 52655,7 млн. рублей, или 62,9 % от общей суммы финансового обеспечения;

- за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 31062,8 млн. рублей, или 37,1 % от общей суммы финансового обеспечения.

В 2018 году по сравнению с 2017 годом отмечено увеличение финансирования мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации на 714,7 млн. рублей в связи с ростом стоимости строительства перинатальных центров: в Кабардино-Балкарской Республике - на 194,4 млн. рублей; в Сахалинской области - на 16,6 млн. рублей; в Республике Саха (Якутия) - на 503,8 млн. рублей.

7. Из общего объема финансового обеспечения, предусмотренного трехсторонними соглашениями, объем расходов в части перинатальных центров, в отношении которых функции заказчика осуществляет ГК «Ростех», составляет 39483,62 млн. рублей, в том числе: субсидии из бюджета ФОМС - 29234,8 млн. рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 10248,7 млн. рублей; в отношении перинатальных центров, строящихся субъектами Российской Федерации самостоятельно, - 44234,8 млн. рублей, из которых субсидия ФОМС составила 23420,5 млн. рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 20814,1 млн. рублей.

Таким образом, по объектам, строительство которых обеспечивается ГК «Ростех», 74 % от общего объема финансирования приходится на субсидии из бюджета ФОМС и 26 % - средства бюджетов субъектов Российской Федерации, а по объектам, строящихся субъектами Российской Федерации самостоятельно, - 53 % - субсидия ФОМС и 47 % - средства бюджетов субъектов Российской Федерации.

8. По данным Минздрава России и ФОМС, представленным в соответствии с запросом Счетной палаты Российской Федерации, использование средств, выделенных на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров, составило 79854,7 млн. рублей, или 95,4 % от размера финансового обеспечения программы, из них по ГК «Ростех» использование средств составило 37437,63 млн. рублей, или 94,8 % от размера финансового обеспечения программы.

9. За 2016-2017 годы в бюджет ФОМС возвращены 349 млн. рублей остатков субсидий, выделенных на перинатальные центры, введенные в эксплуатацию в 2016 и 2017 годах.

10. В январе 2018 года согласно данным, представленным Минздравом России, Счетной палатой было установлено, что субъектами Российской Федерации, в которых введены в эксплуатацию перинатальные центры (Липецкой, Московской, Сахалинской, Челябинской, Тамбовской, Ульяновской областями, республиками Кабардино-Балкария, Дагестан, Ингушетия, Башкортостан), не исполнены обязательства в части финансового обеспечения расходных обязательств на мероприятия программы модернизации по укреплению материально-технической базы учреждений здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, установленные подпунктом 4.1 пункта 4 трехсторонних соглашений.

По данным ФОМС (письмо от 1 июня 2018 года № 6611/26/3190), по состоянию на 1 июня 2018 года в бюджет ФОМС возвращены средства для достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного трехсторонними соглашениями, из бюджетов Республики Дагестан (1,8 млн. рублей), Липецкой области (4,7 млн. рублей) и Московской области (73,55 млн. рублей).

На текущий момент ФОМС не завершены мероприятия по возврату в свой бюджет средств в сумме, необходимой для достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного в подпункте 4.1 пункта 4 трехсторонних соглашений, в отношении Сахалинской, Челябинской, Тамбовской, Ульяновской областей, республик Ингушетия, Башкортостан и Кабардино-Балкарской Республики.

11. В 2017 году в ходе проведенного контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных на реализацию региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров» установлено, что ООО «РТ-СоцСтрой» в качестве обеспечения по договорам подряда были приняты банковские гарантии и перечислены авансовые платежи. В дальнейшем подрядные организации прекратили строительные работы на объектах (перинатальные центры в Тамбовской, Архангельской, Ленинградской, Пензенской, Ульяновской областях, республиках Саха (Якутия) и Бурятия), договоры с ними прекращены.

В результате объем неотработанных авансов, сомнительных к взысканию, в рамках расторгнутых договоров, а также по договору с подрядчиком, имеющим отрицательную историю работы с ООО «РТ-СоцСтрой», составлял на 1 июня 2017 года 3053,32 млн. рублей, или 48,8 % от общей суммы неотработанных авансов (6250,95 млн. рублей), и являлся потенциальным ущербом.

В соответствии с информацией, представленной ООО «РТ-СоцСтрой» (письмо от 27 февраля 2018 года № 855), на текущий момент сумма неотработанных авансов сокращена на 443,6 млн. рублей, или на 14,5 % (составляет 2609,8 млн. рублей), резерв по сомнительным долгам снижен на 640,4 млн. рублей, или на 21,8 % (составляет 2287,7 млн. рублей).

В отношении подрядных организаций, представивших банковские гарантии и не выполнивших своевременно обязательства по договорам, были направлены соответствующие претензии и поданы иски в суд. В настоящее время в производстве арбитражных судов находятся 10 дел с общей суммой исковых требований в размере 4333,3 млн. рублей.

Обязательства ОАО «Трест Мордовпромстрой» (предыдущий подрядчик строительства перинатального центра в г. Архангельске) перед ООО «РТ-СоцСтрой» в соответствии с условиями договора цессии от 2 февраля 2017 года № 37-ЦЕС-АРХ взяты на себя новым подрядчиком ООО «СМУ № 1», завершающим строительство указанного объекта.

Финансовое обеспечение мероприятий по строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров в настоящий момент осуществляется за счет дополнительных доходов ГК «Ростех» в размере 2076,01 млн. рублей, полученных в результате банковских операций со средствами, полученными на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров.

12. Положительные заключения государственной экспертизы на проектную документацию, включая смету, получены на все 32 перинатальных центра. В период 2013-2017 годов были внесены изменения в проектно-сметную документацию на строительство перинатальных центров 26 субъектов Российской Федерации.

По итогам корректировки проектно-сметной документации общая сметная стоимость строительства на настоящий момент составила 80867,9 млн. рублей, что на 1390,97 млн. рублей больше, чем на начало строительства, за счет расходов, оплата которых осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации.

В отношении перинатальных центров, строительство которых субъектами Российской Федерации обеспечивается самостоятельно, увеличение стоимости строительства составило 721,9 млн. рублей (по Красноярскому краю и Самарской области).

По 15 перинатальным центрам, функции заказчика в отношении которых осуществляет ГК «Ростех», сметная стоимость объектов составляет 38388,5 млн. рублей, что на 669,15 млн. рублей больше, чем на начало строительства.

13. Не введены в эксплуатацию 5 перинатальных центров: в Краснодарском крае (г. Сочи), Красноярском крае (г. Норильск), где строительство центров осуществляется самостоятельно, а также в Смоленской, Ленинградской областях и Республике Карелия, строительство которых обеспечивает ГК «Ростех».

Основными причинами неввода в эксплуатацию перинатальных центров являются:

- смена в ходе строительства подрядных организаций (по всем 5 перинатальным центрам);

- судебные споры между подрядными организациями (перинатальный центр в г. Сочи);

- низкое качество первоначально разработанной проектно-сметной документации (перинатальные центры в г. Норильске, г. Смоленске, г. Сочи), что потребовало ее корректировки.

По данным ГК «Ростех» (письмо от 1 июня 2018 года № РТ47-6454), на сроки строительства перинатального центра в г. Смоленске также повлияли решения главного архитектора Смоленской области о применении на объекте импортных отделочных материалов по устройству фасада, в отношении которых поставщиком установлен длительный срок поставки. При этом администрация Смоленской области не поддержала предложение ООО «РТ-СоцСтрой» о применении облицовочных материалов отечественного производства, в связи с чем фактически облицовочный материал был поставлен на объект только в декабре 2017 года.

Кроме того, обращает на себя внимание, что на текущий момент не получена лицензия на медицинскую деятельность по перинатальному центру в г. Улан-Удэ (Республика Бурятия), заказчиком строительства которого является ГК «Ростех» и по которому 13 апреля 2018 года получено разрешение на ввод перинатального центра в эксплуатацию № 04-302000-14-2018.

Согласно информации Министерства здравоохранения Республики Бурятия (письмо от 6 июня 2018 года № 10-01-10-и3384/18), по состоянию на 1 июня 2018 года ООО «РТ-СоцСтрой»:

- продолжались проведение монтажных работ вентиляционных коробов и обвязка вентиляционных установок;

- на объекте отсутствовало постоянное электроснабжение в связи с выявленным в ходе монтажа заводским браком главного распределительного щита, который на настоящий момент устраняется поставщиком оборудования;

- медицинское оборудование находилось на объекте в упакованном виде в помещениях перинатального центра, его распаковка планировалась только после пусконаладочных работ по электроснабжению объекта.

Объект капитального строительства «Перинатальный центр по адресу: Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, мощностью 120 коек» передан в государственную собственность Республики Бурятия по акту приема-передачи недвижимого имущества от 25 июля 2018 года на основании договора № РТ/1847-18940 пожертвования недвижимого имущества, находящегося в собственности ГК «Ростех» от 17 июля 2018 года.

14. В соответствии с Программой целью реализации мероприятий по строительству перинатальных центров является снижение материнской и младенческой смертности.

При этом анализ данных Росстата свидетельствует, что, несмотря на ввод в 2016-2017 годах в эксплуатацию перинатальных центров, отмечается рост младенческой смерти в январе-апреле 2018 года по сравнению с январем-апрелем 2017 года в Калужской, Тамбовской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Самарской и Челябинской областях, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Хакасия, что требует дополнительного анализа со стороны Минздрава России.

15. Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что Минздравом России и ФОМС ненадлежащим образом выполняются полномочия, предусмотренные частью 15 статьи 50 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», пунктами 2.2 и 3.2 трехсторонних соглашений, в части контроля за реализацией программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства перинатальных центров и соблюдения установленных сроков.

Предложения

1. Направить информационные письма Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации Т.А. Голиковой, Министру здравоохранения Российской Федерации и руководителю Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

2. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   М.А.МЕНЬ



ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ осуществления мер государственной поддержки
малого и среднего предпринимательства в 2014-2017 годах»


Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год (пункт 2.4.6.2, переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2017 год, пункт 2.4.6.2).

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие осуществление мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства (далее - МСП);

деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации мер государственной поддержки МСП, а также организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП;

бюджетная отчетность, первичные и иные документы, подтверждающие операции по использованию бюджетных средств на государственную поддержку МСП, отчетность акционерного общества «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

1. Оценить состояние нормативно-правового регулирования государственной поддержки МСП.

2. Оценить результаты реализации мер государственной поддержки МСП.

3. Оценить ход реализации приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы».

4. Оценить влияние мер государственной поддержки на достижение целей, установленных в стратегических документах Российской Федерации.

5. Оценить качество показателей документов стратегического планирования в области развития и поддержки МСП, а также их влияние на рост экономики в субъектах Российской Федерации и Российской Федерации в целом.

Исследуемый период: 2014-2017 годы.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия: с июля 2017 года по август 2018 года.

Отчет о результатах настоящего экспертно-аналитического мероприятия подготовлен с учетом результатов параллельных контрольных мероприятий «Проверка реализации государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в 2014-2016 годах и прошедшем периоде 2017 года, в том числе реализации в 2017 году приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (с контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации) и «Проверка реализации в 2015-2017 годах мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, осуществляемых в рамках государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», а также реализации приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (с контрольно-счетными органами Республики Башкортостан, Красноярского края, Новосибирской и Тюменской областей)» (далее - контрольные мероприятия).

Кроме того, в отчете отражены результаты анализа информации, полученной по запросу Счетной палаты Российской Федерации от федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минсельхоза России, Минпромторга России), Банка России, органов исполнительной власти 85 субъектов Российской Федерации, контрольно-счетных органов 83 регионов, 3 кредитных организаций, акционерного общества «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» (далее - АО «Корпорация «МСП»), Фонда развития промышленности, Фонда содействия инновациям, АО «Деловая среда», 23 организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, а также по 236 субъектам МСП.

Краткая характеристика проверяемой сферы

На заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам 21 сентября 2016 года Президент Российской Федерации уточнил, что к 2018 году численность работников, занятых в малом и индивидуальном предпринимательстве, должна вырасти до 20 млн. человек.

За период 2015-2017 годов количество хозяйствующих субъектов МСП в Российской Федерации выросло с 4531,3 до 6039,2 тыс. единиц. При этом в течение 2017 года положительная динамика замедлилась.

По состоянию на 10 января 2018 года численность занятых в сфере МСП составила 19328,3 тыс. человек. Цель, обозначенная Президентом Российской Федерации, не достигнута.

Более 95 % субъектов МСП составляют микропредприятия, при этом на них приходится только 41 % от общего количества занятых в сфере МСП.

Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 года определил развитие малого предпринимательства как один из масштабных резервов экономического роста. К 2024 году вклад малого предпринимательства в ВВП страны должен составить 40 %, число занятых в МСП - 25 млн. человек.

Следует отметить, что в настоящее время в Российской Федерации показатель, отражающий вклад МСП в ВВП, не формируется и, соответственно, в официальной публикуемой статистике отсутствует. Вместо него Минэкономразвития России использует непубликуемый показатель «Доля валовой добавленной стоимости МСП в ВВП»[1], рассчитываемый Росстатом с временным лагом около года после завершения отчетного периода. Согласно данным Росстата данный показатель составил в 2014 году 19 %, в 2015 году - 19,9 %, в 2016 году - 21,6 %, данные за 2017 год отсутствуют.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

1. Оценка нормативно-правового регулирования организации
и осуществления государственной поддержки МСП

Нормативное правовое регулирование развития МСП в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

1.1. Основными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере развития МСП, на федеральном уровне являются: Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 209-ФЗ), который регулирует отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере развития МСП, определяет понятия субъектов МСП, инфраструктуры поддержки субъектов МСП, виды и формы такой поддержки; Указ Президента Российской Федерации от 5 июня 2015 года № 287 «О мерах по дальнейшему развитию малого и среднего предпринимательства», распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 года № 1083-р «Об утверждении Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года», являющееся основой для разработки и реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.

В соответствии с Федеральным законом № 209-ФЗ поддержка субъектов МСП - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, осуществляемая в целях развития МСП в соответствии с государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации и муниципальными программами (подпрограммами), содержащими мероприятия, направленные на развитие МСП, а также деятельность акционерного общества «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства», его дочерних обществ.

АО «Корпорация «МСП» осуществляет свою деятельность в качестве института развития в сфере МСП в целях координации оказания субъектам МСП поддержки, предусмотренной Федеральным законом № 209-ФЗ.

Согласно статье 12 Федерального закона № 209-ФЗ Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий и в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области развития МСП координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению ими государственной политики в области развития МСП в Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2008 года № 178 в этих целях образована Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства.

Частями 1 и 2 статьи 16 Федерального закона № 209-ФЗ установлено, что поддержка субъектов МСП и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, включает в себя, в том числе, финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку таких субъектов. При этом условия и порядок оказания поддержки устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, принимаемыми в целях реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, муниципальных программ (подпрограмм).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 года № 753 внесены изменения в положения о федеральных органах исполнительной власти[2], предусматривающие наделение их полномочиями в сфере развития МСП.

Основные мероприятия по государственной поддержке субъектов МСП предусмотрены государственной программой Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 316 (далее - госпрограмма «Экономическое развитие и инновационная экономика»), в рамках которой реализуется подпрограмма 2 «Развитие малого и среднего предпринимательства» (далее - Подпрограмма 2) (ответственный исполнитель - Минэкономразвития России).

Кроме того, государственная поддержка субъектов МСП также осуществляется Минсельхозом России в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717 (до 2017 года - по подпрограмме 4 «Поддержка малых форм хозяйствования») (далее - госпрограмма «Развитие сельского хозяйства»), Минпромторгом России в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 328 (далее - госпрограмма «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»). В рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» государственная поддержка субъектов МСП осуществляется федеральным государственным автономным учреждением «Российский фонд технологического развития»[3] (далее - Фонд развития промышленности). При этом основные мероприятия по государственной поддержке субъектов МСП, финансируемые за счет субсидий в рамках госпрограмм «Развитие сельского хозяйства» и «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», не выделяются.

1.2. Согласно положениям статьи 10 Федерального закона № 209-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам развития МСП относятся, в том числе, разработка и реализация государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей; поддержка муниципальных программ (подпрограмм); методическое обеспечение органов местного самоуправления и содействие им в разработке и реализации мер по развитию МСП на территориях муниципальных образований.

В каждом субъекте Российской Федерации действуют собственные законы о развитии МСП, которые на основе норм федерального законодательства регулируют отношения, возникающие между органами государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в сфере предоставления поддержки субъектам МСП. В законах субъектов Российской Федерации определяются принципы, условия, формы и виды поддержки субъектов МСП, источники и ресурсы поддержки, а также иные меры, направленные на развитие МСП в конкретном субъекте Российской Федерации.

При этом в нормативных правовых актах регионов отсутствует единый подход к определению органа исполнительной власти, уполномоченного по реализации государственной политики в области развития МСП в регионе.

Нормативная база, регламентирующая предоставление субсидий на поддержку МСП как на федеральном, так и на региональном уровне, не обеспечивает экономическую целесообразность выделения ресурсов. Выборочная проверка в охваченных контрольным мероприятием субъектах Российской Федерации показала, что предоставленные субсидии не оказывали влияния на основные финансовые показатели деятельности субъектов МСП, получивших наибольшие объемы финансовой поддержки. Отдельные субъекты МСП, получившие наибольшие объемы поддержки во всех проверяемых регионах, не улучшили финансовые показатели своей деятельности и, соответственно, ими не были осуществлены налоговые выплаты по результатам деятельности данных субъектов.

2. Оценка результатов реализации мер
государственной поддержки МСП

2.1. Анализ использования субсидий на поддержку МСП
в рамках государственных программ Российской Федерации

Субсидии на поддержку МСП выделялись в рамках следующих госпрограмм: «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие сельского хозяйства», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие науки и технологий» на 2013-2020 годы[4].

2.1.1. Основной показатель госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», характеризующий развитие МСП, «Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых на микро-, малых и средних предприятиях и у индивидуальных предпринимателей, в общей численности занятого населения» в 2017 году выполнен. При этом плановое значение показателя на 2017 год установлено на уровне 26,3 %, что ниже соответствующего значения показателя 2014 года.

Показатель Подпрограммы 2 «Количество субъектов МСП (включая индивидуальных предпринимателей) в расчете на 1 тыс. человек населения Российской Федерации» госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2017 году выполнен. При этом его плановое значение на 2017 год также, как и значение основного показателя госпрограммы, установлено ниже показателя 2014 года.

Показатель «Количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) в секторе МСП при реализации подпрограммы (ежегодно)» Подпрограммы 2 госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2014-2017 годах не выполняется. При этом с 2015 года госпрограммой предусматривается ежегодное снижение количества вновь созданных рабочих мест. Фактически достигнутые значения данного показателя на протяжении 3 лет снизились в 4,3 раза.

Учитывая положительную динамику численности занятых в сфере МСП в Российской Федерации в 2014-2017 годах и ежегодное снижение количества вновь созданных рабочих мест по госпрограмме «Экономическое развитие и инновационная экономика», можно сделать вывод о том, что реализация госпрограммы не оказывает существенного влияния на обеспечение занятости в сфере МСП.

Кроме того, как показала проверка, данный показатель госпрограммы отражает влияние поддержки на развитие МСП только в краткосрочной перспективе.

Так, в охваченных контрольным мероприятием субъектах Российской Федерации в соответствии с условиями договоров, заключенных органами государственной (муниципальной) власти с субъектами МСП (далее - получатели поддержки) в проверяемом периоде, обеспечение сохранения действующих на момент подписания договора, а также вновь созданных рабочих мест предусматривалось на срок от 6 до 12 месяцев после подписания договора.

2.1.1.1. Для достижения установленной паспортом госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» цели Подпрограммы 2 («обеспечение благоприятных условий для развития субъектов МСП») выполняются основные мероприятия, на финансовое обеспечение которых в 2014-2017 годах предусматривались бюджетные ассигнования в общей сумме 120,45 млрд. рублей.

Средства федерального бюджета, направленные на развитие МСП в Российской Федерации в 2014-2017 годах, освоены на 98 % (118,6 млрд. рублей), при этом все плановые показатели госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», характеризующие развитие МСП, в 2017 году значительно снижены относительно уровня 2014 года. Достигнутое в 2014 году значение показателя «Количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) в секторе МСП при реализации подпрограммы (ежегодно)» на протяжении 3 лет снизилось со 108 тысяч вновь созданных рабочих мест и составило в 2017 году 25 тысяч. «Условная стоимость» одного вновь созданного рабочего места выросла с 642 тыс. рублей в 2014 году до 840 тыс. рублей в 2017 году.

Соглашениями о предоставлении субсидий из федерального бюджета в рамках Подпрограммы 2 субъектам Российской Федерации предусматривалось софинансирование более 20 мероприятий, что в условиях ограниченных ресурсов приводило к «распылению» средств и в конечном итоге отрицательно влияло на достижение ориентиров, обозначенных в стратегических документах.

Кроме того, около 55 % ресурсного обеспечения Подпрограммы 2 в исследуемом периоде (65,4 млрд. рублей) предусмотрено на формирование национальной системы гарантийных организаций для субъектов МСП, при этом более 91 % указанных средств, или 59,8 млрд. рублей, направлено в виде взносов в уставный капитал АО «Корпорация «МСП» (до 23 июля 2015 года АО «Небанковская депозитно-кредитная организация «Агентство кредитных гарантий»). При этом реализация госпрограммы по указанному направлению не оказала значимого влияния на динамику стратегического показателя «Доля кредитов субъектам малого и среднего предпринимательства в общем кредитном портфеле юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, характеризующая обеспечение доступности финансовых ресурсов для МСП», сохранившего в исследуемом периоде, по данным Банка России, отрицательную динамику.

2.1.1.2. В период 2014-2016 годов субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлялись на конкурсной основе при условии софинансирования расходных обязательств (уровни софинансирования за счет субсидий в среднем в 2014 году - 78 %, в 2015 году - 97,4 %, в 2016 году - 91 %). Порядок и условия конкурсного отбора субъектов Российской Федерации устанавливались соответствующими приказами Минэкономразвития России.

Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку МСП, включая крестьянские (фермерские) хозяйства (далее - субсидии регионам), устанавливаются постановлениями Правительства Российской Федерации[5] (далее - Правила). С 2017 года Правилами также установлены порядок и условия отбора субъектов Российской Федерации (без конкурса).

Согласно пунктам 14, 20 Правил распределение субсидий между субъектами Российской Федерации на 2015-2016 годы осуществлялось из расчета численности постоянного населения в субъекте Российской Федерации на 1 января отчетного года, уровня бюджетной обеспеченности, степени развития сектора МСП, а также эффективности реализации мероприятий субъектом Российской Федерации за счет субсидии, предоставленной в году, предшествующем году распределения субсидии, по состоянию на 1 октября текущего года. При этом в соответствии с пунктом 8 Правил Минэкономразвития России определяет распределение субъектов Российской Федерации по категориям и группам в зависимости от значения коэффициента, характеризующего степень развития сектора МСП в каждом субъекте Российской Федерации (издает ежегодно приказы).

Распределение и использование субсидий в 2014-2016 годах с применением Правил обеспечили направление более 20 % средств федерального бюджета 5 из 85 субъектов Российской Федерации, а именно: из 49,24 млрд. рублей предоставленных субсидий 10,79 млрд. рублей получили Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Московская область, г. Москва, Свердловская область.

При этом 5 субъектов Российской Федерации, в том числе Еврейская автономная область, Магаданская область, Ненецкий автономный округ, Республика Алтай, Чукотский автономный округ, получили за 3 года 0,4 % от общего объема субсидий из федерального бюджета, или 0,21 млрд. рублей.

В 2017 году в Правила внесены изменения, обеспечившие направление около 40 % средств федерального бюджета 11 субъектам Российской Федерации, получившим более 200 млн. рублей каждый, в том числе: Смоленской, Брянской, Пензенской, Ростовской, Кировской областям, республикам Татарстан, Башкортостан, Дагестан, Адыгея, Краснодарскому и Ставропольскому краям (софинансирование 62-91 процент).

При этом 8 субъектов Российской Федерации (республики Ингушетия, Хакасия, Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа, Оренбургская, Магаданская, Амурская области и Еврейская автономная область) получили в 2017 году менее 0,7 % от общего объема субсидий из федерального бюджета, менее 10 млн. рублей каждый (софинансирование 30-90 %). Для Ямало-Ненецкого и Ненецкого автономных округов софинансирование за счет субсидий установлено на уровне 30 процентов.

В 2017 году 3 субъектами Российской Федерации (г. Москва, Сахалинская область и Чукотский автономный округ) заявка на получение субсидии не подавалась.

Таким образом, анализ распределения субсидий показал, что применение Правил не обеспечивает создание условий для развития МСП в отдельных регионах Российской Федерации.

Для оценки результатов исполнения мероприятий Подпрограммы 2 паспортом госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» для субъектов Российской Федерации предусмотрен единственный (без учета показателей, характеризующих развитие молодежного предпринимательства) показатель «Количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) в секторе МСП при реализации подпрограммы (ежегодно)» (далее - «Количество вновь созданных рабочих мест»).

Из регионов, получивших максимальную поддержку из федерального бюджета, только Свердловская область ежегодно достигала установленные значения показателя, при этом по г. Москве исполнение показателя в 2015-2016 годах составляло не более 2,6 процента.

В 2017 году из 11 субъектов Российской Федерации, получивших субсидии более 200 млн. рублей каждый, 5 субъектов (45,5 %) не достигли плановых значений показателя «Количество вновь созданных рабочих мест»[6].

Установленные Минэкономразвития России плановые значения показателей не связаны с объемом выделенных субсидий: Республике Адыгея при выделении более 209 млн. рублей установлен показатель - 73 рабочих места, фактически создано 22 рабочих места; Брянской области, получившей из федерального бюджета более 295 млн. рублей, установлен показатель - 222 рабочих места, фактически создано 117 рабочих мест; Ямало-Ненецкому автономному округу выделено менее 9 млн. рублей, установлен показатель - 81 рабочее место, фактически создано 118 рабочих мест.

В этой связи не обеспечивается возможность объективной оценки эффективности использования субсидии.

2.1.1.3. Субсидии регионам предоставляются на основании соглашений, заключаемых между Минэкономразвития России и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - соглашения).

Соглашениями предусмотрено, что Минэкономразвития России осуществляет мониторинг реализации мероприятий государственной поддержки и проводит оценку эффективности использования субсидии на основании фактического достижения значений показателей результативности использования субсидий (далее - мониторинг), а высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает достижение показателей результативности использования субсидий.

В результате контрольного мероприятия установлено, что в проверяемом периоде высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации не обеспечивалось достижение плановых значений показателей результативности использования субсидии по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидии.

Правительством Республики Башкортостан в 2015 году не были достигнуты плановые значения 3 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 12 августа 2015 года № 117-МБ-15, и 4 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 7 августа 2015 года № 034-МБ-15. В 2016 году не были достигнуты плановые значения 5 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 13 июля 2016 года № 027-МБ-16.

Правительством Тюменской области в 2015 году не были достигнуты плановые значения 4 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 12 августа 2015 года № 130-МБ-15. В 2016 году не были достигнуты плановые значения 3 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 14 июля 2016 года № 107-МБ-16, и 1 показателя результативности, предусмотренного пунктом 2.2.4 соглашения от 14 июля 2016 года № 110-МБ-16.

Правительством Красноярского края в 2015 году не были достигнуты плановые значения 1 показателя результативности, предусмотренного пунктом 2.2.4 соглашения от 7 августа 2015 года № 021-МБ-15, 2 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 7 августа 2015 года № 069-МБ-15, 11 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 12 августа 2015 года № 105-МБ-15, и 2 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 12 августа 2015 года № 106-МБ-15. В 2016 году не были достигнуты плановые значения 19 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 13 июля 2016 года № 028-МБ-16, в 2017 году - 4 показателей результативности, предусмотренных приложением № 2 к соглашению от 21 февраля 2017 года № 139-08-183 (пункт 4.3.3 соглашения).

Правительством Новосибирской области в 2015 году не были достигнуты плановые значения 3 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 12 августа 2015 года № 145-МБ-15. В 2016 году не были достигнуты плановые значения 1 показателя результативности, предусмотренного пунктом 2.2.4 соглашения от 14 июля 2016 года № 121-МБ-16, и 2 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 13 июля 2016 года № 007-МБ-16, в 2017 году - 5 показателей результативности, предусмотренных приложением № 2 к соглашению от 21 февраля 2017 года № 139-08-205 (пункт 4.3.3 соглашения).

Во исполнение пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2014 года № 1605 по результатам мониторинга Минэкономразвития России ежегодно (до 1 июля) представляет в Правительство Российской Федерации доклад об использовании средств федерального бюджета на государственную поддержку субъектов МСП и оценке эффективности реализации мероприятий государственной поддержки МСП в Российской Федерации (далее - Доклад).

Проведенный по докладам за 2014, 2015 и 2016 годы анализ распределения субсидий регионам по направлениям поддержки показал, что 44,3 % от общего объема субсидий предоставлено на поддержку инноваций и модернизацию производства, в том числе на поддержку лизинга малых компаний. Значительная доля средств направлялась на создание региональных гарантийных организаций (далее - РГО) - 9,6 % и поддержку муниципальных программ - 12,6 процента.

В 2017 году общая сумма субсидий, распределенная регионам, составила 7,5 млрд. рублей, при этом 41 % от общей суммы предусмотрен на создание (развитие) инфраструктуры поддержки субъектов МСП, направленной на содействие развитию системы кредитования, в том числе фондов содействия кредитованию (гарантийных фондов, фондов поручительств), микрофинансовых организаций.

В части совершенствования системы оценки эффективности использования субсидии с 2015 года Правилами предусмотрены специальные показатели результативности использования субсидии по каждому реализуемому в рамках соглашения мероприятию, отражающие эффект от реализации конкретного мероприятия. Ежегодные значения таких показателей вместе с основными показателями результативности использования субсидии «Количество вновь созданных рабочих мест» и «Исполнение расходных обязательств за счет предоставленной субсидии» устанавливаются в соглашениях.

Предусмотренные соглашениями показатели результативности носят формальный характер, зачастую они не характеризуют достижение целей предоставления субсидии.

Так, для оценки результативности мероприятий по созданию (развитию) центров поддержки предпринимательства, центров (агентств) координации поддержки экспортноориентированных субъектов МСП, региональных интегрированных центров и центров инноваций социальной сферы используется, в том числе, показатель «Количество консультаций и мероприятий, проведенных для субъектов МСП». Вместе с тем оценить и подтвердить эффект от консультаций и мероприятий на развитие МСП в регионе практически не представляется возможным.

Также эффективность использования средств федерального бюджета на докапитализацию РГО в сумме 4,9 млрд. рублей в целях реализации мероприятий по предоставлению поручительств субъектам МСП в 2014-2016 годах оценивается, в том числе, показателями: «Создано рабочих мест» и «Сохранено рабочих мест».

Вместе с тем установить прямую связь указанных показателей с предоставленными РГО из федерального бюджета средствами, а также подтвердить достоверность представленных в докладах значений показателей не представляется возможным.

Так, по результатам контрольного мероприятия установлено, что уставный капитал гарантийного фонда Ставропольского края в 2014 году был увеличен на 129,5 млн. рублей, в том числе 104,0 млн. рублей - из средств федерального бюджета, предоставленных в виде субсидий, соглашениями о предоставлении которых установлены значения ряда показателей результативности использования субсидии, в том числе показателя «Количество вновь созданных рабочих мест» в количестве 96 единиц.

Минэкономразвития Ставропольского края отчиталось перед Минэкономразвития России о выполнении условий соглашений, в том числе по указанному показателю (указано фактическое значение - 115 единиц).

Как показала проверка, минэкономразвития Ставропольского края не располагает данными, позволяющими подтвердить достоверность указанного фактического значения.

В соответствии с информацией, представленной минэкономразвития Ставропольского края, контроль за фактическим созданием рабочих мест субъектами МСП, получившими государственную поддержку в рамках деятельности организаций инфраструктуры поддержки субъектов МСП, минэкономразвития Ставропольского края не осуществляет. По информации, полученной от гарантийного фонда Ставропольского края, деятельность по формированию показателей, в том числе по количеству субъектов МСП, рабочих мест, не ведется.

Также по результатам контрольного мероприятия установлено, что показатели результативности предоставления субсидии на возмещение части затрат, связанных с уплатой субъектом МСП лизинговых платежей по договору лизинга, заключенному с российскими лизинговыми организациями в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг), включаемых в договоры, заключенные уполномоченными органами власти с получателями поддержки, не обеспечивают возможность оценки влияния оказанной поддержки на создание, развитие либо модернизацию производства.

Так, в ходе проверки использования субсидии (за счет средств федерального бюджета), предоставленной по заключенному 1 декабря 2017 года между администрацией городского округа г. Кумертау Республики Башкортостан и ООО «Дизайн-бюро София» договору на субсидирование части затрат, связанных с уплатой лизинговых платежей по договорам лизинга в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг), заключенным 1 ноября 2017 года на приобретение 2 экскаваторов, установлено, что указанная техника в марте 2018 года была сдана в аренду.

ООО «Стройиндустрия» в 2016 году за счет средств федерального бюджета была предоставлена субсидия на приобретение оборудования в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг), в том числе формы «плита аэродромная ПАГ-14» в количестве 10 штук на общую сумму 3,85 млн. рублей. В ходе проверки установлено: указанные формы на предприятии отсутствуют, предъявлены документы об отправке оборудования на завод-изготовитель, средства от реализации оборудования не получены.

В обоих случаях показатели результативности использования субсидии выполнены полностью.

2.1.1.4. Кроме предоставления субсидий субъектам Российской Федерации, с 2017 года в рамках Подпрограммы 2 предоставляются субсидии российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2017 году субъектам МСП по льготной ставке. При этом в госпрограмме «Экономическое развитие и инновационная экономика» не предусмотрены ресурсное обеспечение и показатели (индикаторы) для указанного мероприятия, вместе с тем в федеральном бюджете на 2017 год на указанные цели предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 0,35 млрд. рублей. По состоянию на 1 января 2018 года бюджетные ассигнования на предоставление субсидий российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2017 году субъектам МСП по льготной ставке, исполнены на 35,9 %, уполномоченным банкам перечислено 126,1 млн. рублей.

Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2017 году субъектам малого и среднего предпринимательства по льготной ставке, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2017 года № 674 (далее - Правила № 674), установлен общий лимит средств льготных кредитов субъектам МСП на 2017 год, равный 50 млрд. рублей, а также критерии отбора кредитных организаций, которым соответствуют ПАО Сбербанк, Банк ВТБ (ПАО), АО «Россельхозбанк» (далее - уполномоченные банки), с которыми Минэкономразвития России были заключены соответствующие соглашения.

Согласно Правилам № 674 комиссией по вопросам предоставления субсидий Минэкономразвития России определены лимиты выдачи льготных кредитов субъектам МСП для уполномоченных банков: для Банка ВТБ (ПАО) - 25 млрд. рублей, для ПАО Сбербанк - 20,8 млрд. рублей, для АО «Россельхозбанк» - 4,2 млрд. рублей. Комиссией регулярно отмечалось невыполнение уполномоченными банками планов-графиков выдачи кредитов.

По итогам 2017 года ПАО Сбербанк выдало кредитов субъектам МСП на сумму 23,1 млрд. рублей, Банк ВТБ (ПАО) - 7,2 млрд. рублей, АО «Россельхозбанк» - 3,5 млрд. рублей. Следует отметить, что объем кредитов Банка ВТБ (ПАО) составил менее 30 % от установленного ему лимита.

При этом значения показателя результативности «Объем кредитов, выданных субъектам МСП по льготной ставке, из расчета на рубль предоставленного размера субсидии», установленные соглашениями о предоставлении субсидий, перевыполнены всеми уполномоченными банками (ПАО Сбербанк - 209,43 рубля (174 % от плана), Банк ВТБ (ПАО) - 167,13 рубля (118 %), АО «Россельхозбанк» - 518,6 рубля (364,8 %) прежде всего благодаря существенному снижению Банком России ключевой ставки (с 9 % до 7,75 процента).

Таким образом, при перевыполнении показателя результативности уполномоченными банками льготные кредиты субъектам МСП предоставлены в объеме 33,8 млрд. рублей, что составляет 67,6 % от установленного Правительством Российской Федерации на 2017 год лимита в сумме 50 млрд. рублей.

2.1.2. Госпрограммой «Развитие сельского хозяйства» предусматривалась государственная поддержка субъектов МСП в рамках подпрограммы 4 «Поддержка малых форм хозяйствования» (далее - Подпрограмма 4).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года № 396 в госпрограмму «Развитие сельского хозяйства» внесены изменения, согласно которым исключена подпрограмма 4 «Поддержка малых форм хозяйствования», а мероприятия по поддержке малых форм хозяйствования консолидированы в рамках основного мероприятия «Содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса» подпрограммы «Развитие отраслей агропромышленного комплекса».

На реализацию мероприятий по поддержке малых форм хозяйствования выделены средства федерального бюджета в размере: в 2014 году - 8,1 млрд. рублей (кассовое исполнение 100 %), в 2015 году - 13,9 млрд. рублей (кассовое исполнение 84,9 %), в 2016 году - 10,2 млрд. рублей (кассовое исполнение 100 процентов).

В то же время в результате контрольного мероприятия установлено, что значительные объемы средств федерального бюджета, направленные на реализацию госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» по подпрограммам «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства», «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства», «Развитие мясного скотоводства», «Развитие молочного скотоводства», «Развитие оптово-распределительных центров и инфраструктуры системы социального питания», «Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства», «Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства», «Стимулирование инвестиционной деятельности в агропромышленном комплексе», фактически использовались на поддержку МСП.

Следует отметить, что в бюджетной отчетности[7] проверенных субъектов Российской Федерации средства федерального бюджета, направленные на государственную поддержку субъектов МСП, по госпрограмме «Развитие сельского хозяйства» возможно выделить только в рамках подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования». Средства, использованные на эти цели в рамках других подпрограмм, невозможно идентифицировать как средства, направленные на поддержку МСП.

Так, по Республике Татарстан в 2014-2016 годах на поддержку МСП в рамках госпрограммы получено и использовано 0,48 млрд. рублей, фактически было использовано 9,25 млрд. рублей, в Алтайском крае - 0,73 млрд. рублей и 7,05 млрд. рублей, в Ставропольском крае - 1,0 млрд. рублей и 1,93 млрд. рублей, в Краснодарском крае - 0,36 млрд. рублей и 3,83 млрд. рублей, соответственно.

Проверка показала, что в период 2014-2016 годов в рамках госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» (подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования») в проверенных субъектах Российской Федерации направлялись средства на поддержку МСП в размерах от 1,7 % до 7,5 % от общего объема средств, предусмотренных госпрограммой, при этом фактически на поддержку МСП в рамках госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» в проверенных регионах было направлено от 14,5 % до 68 % от общего объема средств госпрограммы.

Сложившаяся практика предоставления и распределения бюджетных средств по госпрограмме «Развитие сельского хозяйства» в рамках существующих подпрограмм, за исключением подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования», не обеспечивает прозрачности бюджетной отчетности по расходам федерального бюджета на поддержку МСП.

При этом разница между объемами фактически оказанной поддержки МСП в рамках госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» и поддержкой МСП, отраженной в отчетности, по 4 субъектам Российской Федерации составила 19,5 млрд. рублей.

2.1.3. В рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» Минпромторгом России осуществляется государственная поддержка МСП. При этом госпрограмма не включает подпрограмм или основных мероприятий, предусматривающих государственную поддержку субъектов МСП, а получатели государственной поддержки в рамках указанной госпрограммы не выделены в качестве субъектов МСП.

В этой связи оценить объемы господдержки субъектов МСП в рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» практически невозможно. В ходе контрольного мероприятия перечень получателей - субъектов МСП и объем полученных ими субсидий в проверяемом периоде определялись по идентификационным номерам налогоплательщиков.

2.1.4. Проведенный анализ показал, что поддержка субъектов МСП по одному и тому же направлению оказывается в рамках нескольких государственных программ.

Так, в рамках госпрограмм «Экономическое развитие и инновационная экономика» и «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» предусматриваются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на техно- и индустриальные парки, на поддержку субъектов МСП, осуществляющих деятельность в области народно-художественных промыслов.

В 2017 году в целях обеспечения лизинговой поддержки МСП в рамках госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» выделено 3 млрд. рублей АО «Корпорация «МСП» в целях последующего взноса в уставный капитал 2 региональных лизинговых компаний, созданных в Республике Татарстан и Республике Башкортостан. При этом в рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» Минпромторг России предоставил 40 российским лизинговым организациям субсидии по программе «Свое дело» суммарно 3,8 млрд. рублей, а также по программе «Российский фермер» - 56,9 млн. рублей.

Кроме того, предоставление субсидий российским кредитным организациям по кредитам, выданным субъектам МСП по льготной ставке, осуществляется как в рамках госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», так и госпрограммы «Развитие сельского хозяйства».

«Многоканальность» расходования средств федерального бюджета на государственную поддержку МСП без ее идентификации в бюджетной отчетности не позволяет достоверно оценить объем бюджетных средств, использованных для достижения целей, установленных в стратегических документах Российской Федерации.

2.1.5. Таким образом, полнота информации об объемах средств федерального бюджета, использованных на поддержку МСП, не обеспечивается. То есть на практике не обеспечивается принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренный статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который предполагает полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов.

Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, не предусматривают в кодах направления расходов целевых статей расходов бюджетов по подпрограммам госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» (за исключением подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования»), госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» детализацию расходов на государственную поддержку МСП, осуществляемую за счет субсидий из федерального бюджета.

Сложившаяся практика не позволяет обеспечить прозрачность бюджетного (бухгалтерского) учета расходов федерального бюджета и, соответственно, формирование достоверной (полной) информации о расходах федерального бюджета на государственную поддержку МСП.

2.1.6. По результатам контрольного мероприятия «Проверка реализации мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в 2014-2016 годах и прошедшем периоде 2017 года, в том числе реализации в 2017 году приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», проведенного в июле-декабре 2017 года в регионах, направлено информационное письмо в Правительство Российской Федерации. В соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации Правительству Российской Федерации в целях обеспечения полноты информации об объемах средств федерального бюджета, направляемых на государственную поддержку МСП, и обеспечения на практике принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренного статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предложено поручить Минфину России внести в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, изменения в части идентификации расходов федерального бюджета на государственную поддержку МСП.

По результатам рассмотрения информационного письма Счетной палаты Российской Федерации Минфином России дано предложение в Правительство Российской Федерации поручить АО «Корпорация «МСП» «проработать вопрос о разработке концепции системы мониторинга развития МСП».

Между тем в соответствии с Федеральным законом № 209-ФЗ АО «Корпорация «МСП» проводит мониторинг оказания федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления поддержки субъектам МСП и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов МСП, и мониторинг оказания организациями, образующими инфраструктуру поддержки субъектов МСП, поддержки субъектам МСП (далее - Мониторинг[8]).

Мониторинг проводится АО «Корпорация «МСП» на основе информации, предоставляемой 27 федеральными органами исполнительной власти, наделенными отдельными полномочиями по вопросам развития МСП, уполномоченными органами исполнительной власти 85 субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями, образующими инфраструктуру поддержки субъектов МСП[9], по формам, утвержденным Минэкономразвития России[10].

Следует отметить, что большой объем в ряде случаев излишне детализированной отчетности, предоставляемой в адрес АО «Корпорация «МСП», не обеспечивает полноту информации об объемах государственной поддержки, поскольку не обеспечивается идентификация расходов федерального бюджета на государственную поддержку МСП.

2.1.7. В результате контрольного мероприятия выявлено, что исполнительные органы субъектов Российской Федерации не владеют полной информацией об объемах и источниках государственной поддержки, получаемой субъектами МСП в рамках государственных программ Российской Федерации и иных инструментов государственной политики, не предусматривающих участие в реализации соответствующих мероприятий государственных органов субъекта Российской Федерации. В этой связи указанные органы не владеют полной информацией об объемах и источниках государственной поддержки МСП.

Так, ФГБУ «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере» (далее - Фонд содействия инновациям) с 2014 года оказывает поддержку субъектов МСП, осуществляющих разработку и внедрение инновационной продукции, в рамках подпрограммы «Стимулирование инноваций» госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика». На реализацию указанной подпрограммы из федерального бюджета в 2014-2017 годах Фонду содействия инновациям выделено 22,2 млрд. рублей. С 2016 года Фонд содействия инновациям предоставляет гранты субъектам МСП в рамках подпрограммы «Институциональное развитие научно-исследовательского сектора» госпрограммы «Развитие науки и технологий», на реализацию которой из федерального бюджета в 2016-2017 годах израсходовано 4 млрд. рублей. Общая сумма грантов, предоставленная Фондом содействия инновациям субъектам малого предпринимательства из 77 субъектов Российской Федерации, за 4 года составила 20,9 млрд. рублей.

Кроме того, в рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» поддержка субъектов МСП осуществляется Фондом развития промышленности за счет субсидий, предоставленных Минпромторгом России. За период 2015-2017 годов субъектам МСП Фонд предоставил 78 займов на финансирование перспективных промышленных проектов объемом 16,9 млрд. рублей.

2.2. Анализ мер государственной поддержки МСП,
 осуществляемых АО «Корпорация «МСП»

Поддержка субъектов МСП и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, в исследуемом периоде осуществлялась АО «Корпорация «МСП» в соответствии с задачами, определенными Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2015 года № 287 «О мерах по дальнейшему развитию малого и среднего предпринимательства» и Федеральным законом № 209-ФЗ.

Одна из основных задач по оказанию поддержки субъектам МСП осуществлялась АО «Корпорация «МСП» преимущественно в форме финансовой поддержки по направлению «гарантийная поддержка субъектов МСП».

В целях оказания гарантийной поддержки АО «Корпорация «МСП» предоставляла независимые гарантии по кредитам для субъектов МСП, являющихся заемщиками аккредитованных банков-партнеров Корпорации, а также оказывала субъектам МСП поддержку в рамках программы стимулирования кредитования субъектов малого и среднего предпринимательства[11] (далее - Программа 6,5).

С 2016 года АО «Корпорация «МСП» реализуется модель оказания гарантийной поддержки субъектам МСП, в соответствии с которой АО «Корпорация «МСП» в основном предоставляет гарантии по средним и крупным сделкам субъектов МСП в размере более 100 млн. рублей и поручительства по Программе 6,5. При этом остальные участники Национальной гарантийной системы[12] (далее - НГС) ориентированы на применение массовых технологий и предоставление гарантий и поручительств в массовом сегменте рынка по сделкам менее 100 млн. рублей.

В этой связи в 2015 году основной объем гарантийной поддержки АО «Корпорация «МСП» (75,8 % от суммы предоставленных гарантий и поручительств) приходился на прямые гарантии с участием банков, в 2016-2017 годах - на поручительства по Программе 6,5 (в 2016 году - 82,8 % от суммы предоставленных АО «Корпорация «МСП» гарантий и поручительств, в 2017 году - 81,8 процента).

В соответствии с Программой 6,5 отобранными АО «Корпорация «МСП» банками устанавливается льготная процентная ставка по кредитам для субъектов МСП: на уровне до 10,6 % годовых - для малых предприятий и до 9,6 % годовых - для средних предприятий. При этом кредитные организации, предоставляющие финансирование субъектам МСП в рамках данной программы, получали возможность рефинансирования в Банке России по ставке 6,5 % годовых под поручительство АО «Корпорация «МСП».

Следует отметить, что большую часть поручительств АО «Корпорация «МСП» перед Банком России по Программе 6,5 составляли поручительства за крупнейшие банки. Так, в 2016-2017 годах на долю Банка ВТБ (ПАО) и ПАО Сбербанк приходилось 62 % от общего объема поручительств АО «Корпорация «МСП» в рамках указанной программы.

Доля АО «Корпорация «МСП» в общем объеме поддержки, оказываемой субъектам МСП всеми органами и организациями в рамках НГС, в 2016 году увеличилась по сравнению с 2015 годом на 29,6 % до 58,8 %, в 2017 году достигла уровня 61,5 %. В указанной доле учитывается сумма поручительств АО «Корпорация «МСП» за кредитные организации перед Банком России, предоставляемых в рамках Программы 6,5 (82,8 % от суммы предоставленных АО «Корпорация «МСП» гарантий и поручительств в 2016 году, 81,8 % - в 2017 году).

В целях оказания поддержки субъектам МСП АО «Корпорация «МСП» сформирована информационная база организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, аккумулируются сведения о перечнях государственного (муниципального) имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов МСП), а также об изменениях, внесенных в такие перечни, ведется работа по формированию и размещению на официальном сайте АО «Корпорация «МСП» базы правовых решений для субъектов МСП.

Для осуществления маркетинговой и информационной поддержки субъектов МСП АО «Корпорация «МСП» разработана и введена в опытную эксплуатацию геомаркетинговая информационно-аналитическая система (бизнес-навигатор) - бесплатный Интернет-ресурс, обеспечивающий начинающих и расширяющих свой бизнес предпринимателей необходимой информацией и охватывающий 171 город Российской Федерации с численностью населения более 100 тыс. человек.

В рамках решения задачи по обеспечению информационного взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями в целях поддержки субъектов МСП АО «Корпорация «МСП» подписаны соглашения о взаимодействии с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, содержащие планы-графики реализации мероприятий по развитию малого и среднего предпринимательства в регионах. Организовано предоставление информационных услуг АО «Корпорация «МСП» через многофункциональные центры предоставления государственных услуг.

Кроме того, АО «Корпорация «МСП» решается задача по организации мероприятий, направленных на увеличение доли закупки товаров, работ, услуг заказчиками, определяемыми Правительством Российской Федерации, у субъектов МСП в годовом объеме закупки товаров, работ, услуг и годовом объеме закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции.

В рамках проектной деятельности в Российской Федерации АО «Корпорация «МСП» принимает участие в реализации приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы».

2.3. Анализ оказания гарантийной поддержки в целях повышения
доступности финансовой поддержки, в том числе поручительств,
гарантий и иных форм поддержки для субъектов МСП

В исследуемом периоде гарантийная поддержка субъектам МСП в рамках НГС помимо АО «Корпорация «МСП» также оказывалась АО «МСП Банк» и РГО.

Сумма действующих гарантий (поручительств) всех участников НГС по состоянию на 1 января 2016 года составляла 73,5 млрд. рублей, на 1 января 2017 года - 141,0 млрд. рублей, на 1 января 2018 года - 206,3 млрд. рублей[13].

Вместе с тем, по данным Банка России, общая сумма задолженности по кредитам, предоставленным субъектам МСП, на 1 января 2016 года составила 4885,3 млрд. рублей, на 1 января 2017 года - 4468,9 млрд. рублей, на 1 января 2018 года - 4169,9 млрд. рублей (то есть уменьшилась по сравнению с 1 января 2016 года на 715,4 млрд. рублей, или на 14,6 процента).

При этом доля действующих гарантий (поручительств) всех участников НГС в общей сумме задолженности по кредитам, предоставленным субъектам МСП, по состоянию на 1 января 2016 года составила 1,5 %, по состоянию на 1 января 2017 года - 3,2 %, по состоянию на 1 января 2018 года - 4,8 %, в том числе доля действующих гарантий (поручительств) АО «Корпорация «МСП» составила, соответственно, 0,4 %, 1,6 % и 2,9 процента.

При росте гарантийной поддержки субъектов МСП в проверяемом периоде наблюдается существенное снижение кредитной поддержки субъектов МСП по состоянию на 1 января 2018 года.

Доля РГО в общей сумме действующих гарантий (поручительств), предоставленных субъектам МСП в рамках НГС, составляла по состоянию: на 1 января 2016 года - 71,0 %, на 1 января 2017 года - 38,3 %, на 1 января 2018 года - 32,7 процента.

На докапитализацию РГО из федерального бюджета были предоставлены субсидии в 2015 году 26 регионам в сумме 1,57 млрд. рублей, в 2016 году - 16 регионам в сумме 0,44 млрд. рублей, в 2017 году - 19 регионам в сумме 0,68 млрд. рублей. Размер гарантийного капитала РГО, осуществляющих деятельность в 83 субъектах Российской Федерации, суммарно составил по состоянию: на 1 января 2016 года - 45,1 млрд. рублей, на 1 января 2017 года - 46,6 млрд. рублей, на 1 января 2018 года - 47,7 млрд. рублей.

Таким образом, капитализация РГО в проверяемом периоде осуществлялась в основном за счет субсидирования из федерального бюджета.

Как показала проверка деятельности РГО в отдельных регионах (Республика Татарстан, Алтайский, Краснодарский и Ставропольский края), в исследуемом периоде наблюдалась положительная динамика объема предоставленных поручительств и объема кредитов, выданных с привлечением поручительств РГО, в Республике Татарстан, Краснодарском и Алтайском (за исключением 2015 года) краях. В Ставропольском крае объем предоставленных РГО поручительств в 2015 и 2016 годах был ниже уровня 2014 года, а объем кредитов, выданных с привлечением указанных поручительств, в 2015 году увеличился относительно уровня 2014 года и уменьшился в 2016 году.

Вместе с тем количество выданных поручительств относительно общего количества субъектов МСП, зарегистрированных на территории проверенных регионов, остается незначительным.

Так, в Ставропольском крае соответствующий показатель составлял: в 2014 году - 0,1 %, в 2015 году - 0,08 %, в 2016 году - 0,07 %, в Краснодарском крае - в среднем 0,05 процента.

При этом выплаты на выполнение обязательств по договорам поручительства в исследуемом периоде РГО, осуществляющей деятельность в Ставропольском крае, составили более 50 % от суммы средств федерального бюджета, направленных на формирование ее уставного фонда.

2.4. Анализ мер государственной поддержки по обеспечению доступа субъектов МСП к закупкам крупнейших заказчиков

2.4.1. Одним из основных направлений государственной поддержки МСП является деятельность органов государственной власти, направленная на совершенствование нормативно-правовой базы и организацию мероприятий, обеспечивающих увеличение доли закупок товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, хозяйственными обществами, а также иными заказчиками у субъектов МСП.

Особенности участия субъектов МСП в закупках, осуществляемых заказчиками в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Федеральный закон № 223-ФЗ), определены Положением об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, годовом объеме таких закупок и порядке расчета указанного объема, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2014 года № 1352 (далее - Положение), устанавливающим норму годового объема закупок соответствующими заказчиками у субъектов МСП не менее чем 18 % совокупного годового объема закупок заказчиков, при этом годовой объем закупок у субъектов МСП по результатам закупок, участниками которых являются только субъекты МСП, должен составлять не менее чем 10 % совокупного годового объема закупок (пункты 5, 5(1) Положения).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2016 года № 819 с 1 января 2018 года доля закупок по договорам, заключенным по результатам закупок, участниками которых могут быть только субъекты МСП, увеличена с 10 до 15 процентов.

По результатам проводимого Минэкономразвития России мониторинга применения Федерального закона № 223-ФЗ доля прямых закупок у субъектов МСП составила: в 2014 году - 10,0 % , в 2015 году - 8,5 %, за 11 месяцев 2016 года - 9,8 процента.

В 2017 году согласно сведениям реестра договоров с субъектами МСП заключены договоры на сумму 2845,4 млрд. рублей (непосредственно с субъектами МСП - на 2389,6 млрд. рублей), что составило 15,4 % от совокупной годовой стоимости договоров, заключенных по результатам закупок. В то же время в соответствии с данными отчетности, формируемой заказчиками в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 223-ФЗ, общая стоимость договоров с субъектами МСП в 2017 году составила 2629,5 млрд. рублей, или 11,7 % к общему объему договоров.

Таким образом, по итогам 2017 года заказчиками не в полном объеме реализовано требование, установленное Федеральным законом № 223-ФЗ.

По результатам мониторинга применения Федерального закона № 223-ФЗ в 2016 году Минэкономразвития России выявлены факты заключения договоров с «субъектами МСП», стоимость которых многократно превышает предельные размеры выручки, позволяющие относить хозяйствующие субъекты к МСП. С такими «субъектами МСП» заключены договоры по результатам закупки у единственного поставщика крупнейшими заказчиками, в том числе ПАО «Газпром» (с ООО «НИПИ НГ Петон» на сумму свыше 47,3 млрд. рублей), ПАО «НК «Роснефть» (с ООО «ПромГазСервис» на сумму свыше 16,9 млрд. рублей), ОАО «РЖД» (с ООО «СтройРегионСервис» на сумму 3,2 млрд. рублей).

По результатам мониторинга применения Федерального закона № 223-ФЗ в 2017 году[14] 18 крупнейших заказчиков заключили с 19 «субъектами МСП» 23 договора с ценой более 4 млрд. рублей на общую сумму 204,4 млрд. рублей. Самым крупным из них является договор, заключенный 20 января 2017 года заказчиком БАНК ВТБ 24 (ПАО) на сумму свыше 14,7 млрд. рублей способом закупки «у единственного поставщика».

Данная практика может рассматриваться как формальное выполнение квоты закупок у субъектов МСП.

2.4.2. Правительством Российской Федерации проводится системная работа по повышению эффективности вовлечения субъектов МСП в систему государственных закупок.

Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) обеспечивается механизм закупок для государственных и муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства (далее - СМП), социально ориентированных некоммерческих организаций (далее - СОНО) в установленном частью 1 статьи 30 объеме не менее чем 15 % совокупного годового объема закупок.

По оценкам Минэкономразвития России, с учетом субподрядных договоров установленная 15-процентая квота закупок у малого бизнеса выполнялась. В то же время согласно информации, размещенной на сайте единой информационной системы в сфере закупок (далее - ЕИС), квота закупок, установленная частью 1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ, по Российской Федерации в целом имела следующие значения: в 2014 году - 5,18 %, в 2015 году - 5,06 %, в 2016 году - 7,14 %, в 2017 году - 5,67 прцента.

В 2017 году заказчиками объявлено более 1 млн. закупок у субъектов СМП и СОНО в общем объеме 2451,4 млрд. рублей (непосредственно с СМП и СОНО - 926,5 млрд. рублей), что на 30,5 % превышает уровень 2016 года.

Значительный прирост объема закупок у субъектов СМП и СОНО по сравнению с 2016 годом произошел в основном за счет роста объема закупок, в которых субъекты СМП и СОНО были привлечены в качестве субподрядчиков, соисполнителей (таких контрактов заключено на 1393,8 млрд. рублей, на 51,4 % больше, чем в 2016 году).

Таким образом, одно из направлений развития контрактной системы в сфере закупок по расширению доступа субъектов СМП и СОНО к государственным и муниципальным закупкам в настоящее время в большей степени реализовано через привлечение субъектов СМП и СОНО в качестве субподрядчиков (соисполнителей), а не через прямые закупки.

2.4.3. Проверка соблюдения требований, регламентирующих участие СМП и СОНО в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в ходе контрольных мероприятий в Республике Татарстан, Алтайском, Ставропольском и Краснодарском краях показала, что 15-процентая квота закупок выполнялась.

Так, доля контрактов, переданных на исполнение СМП и СОНО по результатам конкурентных процедур государственных заказчиков, составляла: в Ставропольском крае - от 33 % в 2014 году до 41 % в 2016 году, в Алтайском крае - от 19 % в 2014 году до 32 % в 2016 году, в Краснодарском крае - от 17 % в 2014 году до 24 % в 2016 году. В Республике Татарстан указанная доля незначительно превышала данный уровень - от 15,5 % в 2014 году до 15,3 % в 2016 году.

При этом в ходе выборочной проверки отчетов об объеме закупок у СМП и СОНО за 2014, 2015 и 2016 годы, размещенных заказчиками в единой информационной системе в сфере закупок, установлено, что в нарушение требований Федерального закона № 44-ФЗ отдельными заказчиками Алтайского и Ставропольского краев не соблюдались сроки размещения и форма отчетов по итогам года об объеме закупок у СМП и СОНО.

Кроме того, государственными заказчиками как Алтайского, так и Ставропольского краев допускались случаи внесения существенных изменений в отчетность после ее официального размещения в ЕИС.

3. Оценка хода реализации приоритетного проекта
«Малый бизнес и поддержка индивидуальной
предпринимательской инициативы»

Паспорт приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (далее - Приоритетный проект) утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Сводный план Приоритетного проекта утвержден проектным комитетом по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». Изменения в сводный план Приоритетного проекта вносились 6 раз, действующая на конец 2017 года редакция утверждена на заседании проектного комитета 23 октября 2017 года.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года № 392 «О внесении изменений в государственную программу «Экономическое развитие и инновационная экономика» Приоритетный проект включен как основное мероприятие Подпрограммы 2.

3.1. Реализация Приоритетного проекта предусмотрена за счет следующих источников финансирования, утвержденных паспортом Приоритетного проекта:

Федеральным законом от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» в 2017 году предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию Приоритетного проекта по госпрограмме «Экономическое развитие и инновационная экономика» общей суммой 13,1 млрд. рублей, в том числе:

- в виде взноса в уставный капитал АО «Корпорация «МСП»:

в целях последующего взноса в уставный капитал региональных лизинговых компаний (далее - РЛК) для субъектов малого предпринимательства в размере 3 млрд. рублей,

в целях реализации мер гарантийной поддержки малого предпринимательства и развития национальной системы гарантийных организаций в размере 9,8 млрд. рублей.

Указанные средства перечислены Минэкономразвития России на лицевой счет АО «Корпорация «МСП»[15], в свою очередь, АО «Корпорация «МСП» осуществила взносы по 1500 млн. рублей в уставные капиталы АО «РЛК Республики Татарстан» и АО «РЛК Республики Башкортостан»;

- в виде субсидии на обеспечение создания системы «одного окна» оказания услуг и предоставления образовательной поддержки малым предприятиям (далее - система «одного окна») в субъектах Российской Федерации[16] в размере 0,3 млрд. рублей. По состоянию на 1 января 2018 года средства федерального бюджета в сумме 282,4 млн. рублей, или 94,1 % от предусмотренных на указанные цели бюджетных ассигнований, перечислены на лицевой счет АО «Деловая среда»[17], разработчика единых требований к образовательным программам и общефедеральной образовательной Интернет-платформе для предпринимателей.

Следует отметить, что Приоритетным проектом не предусмотрено финансирование мероприятий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В то же время в соответствии с порядком конкурсного отбора субъектов Российской Федерации в целях учреждения в 2017 году РЛК в рамках реализации механизма льготного лизинга оборудования АО «Корпорация «МСП»[18], одним из условий для участия субъекта Российской Федерации в конкурсном отборе является включение в бюджет субъекта Российской Федерации средств на исполнение расходных обязательств на внесение имущественного взноса в уставный капитал РЛК в размере 500 млн. рублей. Таким образом, на реализацию Приоритетного проекта в целях реализации механизма лизинга для субъектов малого предпринимательства направлены средства бюджетов субъектов Российской Федерации, победивших в конкурсном отборе, в размере 1000,0 млн. рублей.

Кроме того, правилами и соглашением о предоставлении субсидии АО «Деловая среда» предусмотрено, что получатель субсидии обязан обеспечить софинансирование затрат на выполнение мероприятий за счет средств внебюджетных источников в объеме, равном или превышающем размер субсидии. В соответствии с приложением № 1 к соглашению мероприятия реализуются в 2017 и 2018 годах, стоимость реализации составляет 600,2 млн. рублей, включая 300,2 млн. рублей за счет собственных средств получателя субсидии.

В 2017 году размер внебюджетных средств, направленных на софинансирование мероприятий, реализуемых АО «Деловая среда», составил 22,7 млн. рублей. Таким образом, финансирование реализации мероприятий по обеспечению создания системы «одного окна» в 2017 году составило 305,1 млн. рублей, из которых: 92,6 % - средства федерального бюджета, 7,4 % - внебюджетные средства. Сумма обязательного софинансирования за счет внебюджетных средств АО «Деловая среда» не включена в бюджет проекта.

Таким образом, в Приоритетном проекте не учтено финансирование реализации функциональных направлений «Обеспечение доступа субъектов индивидуального и малого предпринимательства к закупкам крупнейших заказчиков, определенных Правительством Российской Федерации», «Развитие системы «одного окна» предоставления услуг, сервисов и мер поддержки субъектам индивидуального и малого предпринимательства на базе Центров оказания услуг» и «Реализация поддержки субъектов индивидуального и малого предпринимательства в сфере образования» в объеме 1,3 млрд. рублей, направленных из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

3.2. Установленные Приоритетным проектом контрольные точки с реализацией в 2017 году выполнены.

Плановые значения 11 показателей, установленные паспортом Приоритетного проекта на 2017 год, по информации АО «Корпорация «МСП», достигнуты (приложение № 1 к отчету) (приложения в Бюллетене не публикуются).

При этом в системе показателей Приоритетного проекта отсутствуют показатели, характеризующие оказание субъектам индивидуального и малого предпринимательства (далее - ИМП) гарантийной поддержки непосредственно АО «Корпорация «МСП» и лизинговой поддержки в рамках программы льготного лизинга оборудования[19].

В то же время трехсторонним договором о предоставлении бюджетных инвестиций АО «Корпорация «МСП» в качестве показателя результативности установлен показатель «Объем гарантийной поддержки субъектов ИМП» (по состоянию на 31 декабря отчетного года) с целевым значением на 2017 год равным объему предоставленных бюджетных инвестиций 9,8 млрд. рублей.

При этом в 2017 году АО «Корпорация «МСП» оказана гарантийная поддержка в объеме 14,2 млрд. рублей 39 малым предприятиям и 1 индивидуальному предпринимателю (из 5,8 млн. субъектов МСП, зарегистрированных в Едином реестре субъектов МСП на 10 января 2017 года).

Проверка показала, что субъектами Российской Федерации (Алтайский край, Республика Татарстан, Ставропольский край, Краснодарский край) соблюдаются требования нормативных правовых актов, регламентирующих реализацию Приоритетного проекта. Работа по реализации Приоритетного проекта организована, разработаны соответствующие нормативные правовые акты и методические документы регионального уровня.

4. Оценка влияния мер государственной поддержки на достижение целей,
установленных в стратегических документах Российской Федерации

4.1. Основным межотраслевым документом стратегического планирования в сфере развития МСП является Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 года № 1083-р (далее - Стратегия развития МСП).

Целью реализации Стратегии развития МСП является развитие сферы МСП как одного из факторов, с одной стороны, инновационного развития и улучшения отраслевой структуры экономики, с другой стороны - социального развития и обеспечения стабильно высокого уровня занятости.

В систему целевых индикаторов реализации Стратегии развития МСП входят 14 показателей (приложение № 2 к Отчету), первые 4 из которых относятся к базовым индикаторам достижения указанной цели в 2030 году по отношению к показателю 2014 года:

1. Увеличение в 2,5 раза оборота малых и средних предприятий в постоянных ценах;

2. Увеличение в 2 раза производительности труда в секторе МСП в постоянных ценах;

3. Увеличение доли обрабатывающей промышленности в обороте сектора МСП (без учета индивидуальных предпринимателей) до 20 %;

4. Увеличение доли занятого населения в секторе МСП в общей численности занятого населения до 35 процентов.

При этом первым годом с начала реализации Стратегии развития МСП, для которого установлены значения целевых индикаторов, является 2018 год, в дальнейшем - 2020, 2025 и 2030 годы.

Стратегическим ориентиром реализации Стратегии развития МСП является увеличение доли малых и средних предприятий в валовом внутреннем продукте в 2 раза (с 20 % до 40 %), при этом ежегодный прирост указанной доли должен составлять 1 процент и более. Следует отметить, что в настоящее время в Российской Федерации показатель, отражающий вклад МСП в ВВП, не наблюдается и, соответственно, в официальной публикуемой статистике отсутствует.

Кроме того, в Стратегии развития МСП не учтена поставленная Президентом Российской Федерации[20] цель по достижению вклада малого предпринимательства в ВВП страны к 2024 году на уровне 40 процентов.

Общее управление реализацией Стратегии развития МСП осуществляет Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства. Минэкономразвития России при участии АО «Корпорация «МСП» осуществляет координирующую деятельность по содействию развития МСП и мониторинг выполнения основных положений Стратегии развития МСП. В указанном мониторинге также принимают участие АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов», заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, общероссийские объединения МСП, профильные научные учреждения.

В среднесрочном периоде реализация Стратегии развития МСП осуществляется в соответствии с утвержденной «дорожной картой»[21], содержащей перечень реализуемых на период до 2018 года мероприятий, с указанием сроков их реализации, ответственных исполнителей и ожидаемых результатов выполнения.

В соответствии с пунктом 13 статьи 9 Федерального закона № 209-ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по вопросам развития субъектов МСП относятся ежегодная подготовка доклада о состоянии и развитии МСП в Российской Федерации и мерах по его развитию, включающего в себя отчет об использовании средств федерального бюджета на государственную поддержку субъектов МСП, анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития МСП, оценку эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития МСП в Российской Федерации, и опубликование в средствах массовой информации этого доклада.

В соответствии с частью 2 раздела 5 Стратегии развития МСП основным документом, в котором отражаются результаты реализации Стратегии, является доклад о состоянии и развитии МСП в Российской Федерации и мерах по его развитию, подготовка которого осуществляется на ежегодной основе Минэкономразвития России при участии АО «Корпорация «МСП» и иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в соответствии со статьей 9 Федерального закона № 209-ФЗ.

По поручению Президента Российской Федерации от 28 января 2017 года № Пр-161 Минэкономразвития России подготовлен Доклад о достигнутых результатах по улучшению условий ведения предпринимательской деятельности, развитию малого и среднего бизнеса и поддержке индивидуальной предпринимательской инициативы (далее - доклад Президенту), который опубликован на официальном сайте Министерства 28 декабря 2017 года. Доклад Президенту не содержит сведений о ресурсном обеспечении (объемах и источниках) реализованных мероприятий, что в принципе не позволяет оценить эффективность мер государственной поддержки МСП.

Отчетная информация о реализации Стратегии развития МСП формируется также в соответствии с Правилами разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2015 года № 1162. Указанная отчетная информация в виде Доклада о реализации Стратегии развития МСП за 2016 год была направлена Минэкономразвития России в Правительство