РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №6 (июнь) 2018 г.

БЮЛЛЕТЕНЬ Счетной палаты Российской Федерации № 6 (246) 2018 год

Содержание

Трибуна аудитора

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации» В.Е. ЧИСТОВА, М.С. РОХМИСТРОВ, С.А. АГАПЦОВ, В.Н. БОГОМОЛОВ, Т.В. БЛИНОВА, А.И. ЖДАНЬКОВ, Б.-Ж. ЖАМБАЛНИМБУЕВ , А.В. ПЕРЧЯН, В.С. КАТРЕНКО, Ю.В. РОСЛЯК, А.В. ФИЛИПЕНКО, С.И. ШТОГРИН

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка осуществления Федеральным агентством водных ресурсов и его территориальными органами полномочий администратора доходов в части правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты неналоговых доходов, а также мер, принимаемых по сокращению дебиторской задолженности» С.И. ШТОГРИН

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных Федеральной службе по труду и занятости на капитальный ремонт, реставрацию и приспособление к современному использованию объекта культурного наследия «Старый Московский Почтамт» В.С. КАТРЕНКО

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг строительства (реконструкции) автомобильных дорог федерального значения, передаваемых в доверительное управление» В.Н. БОГОМОЛОВ

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка законности и эффективности закупок товаров, работ и услуг за счет средств федерального бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности за период 2016-2017 годов» М.С. РОХМИСТРОВ

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования средств Фонда национального благосостояния, направленных на финансирование инфраструктурного проекта «Модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей» в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 2044-р, за период реализации проекта» В.Н. БОГОМОЛОВ

Summary

ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Мониторинг развития системы государственных
и корпоративных закупок в Российской Федерации»
Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: пункт 3.13.0.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год (переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2017 год, пункт 3.13.0.3).

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Деятельность участников контрактной системы по использованию средств бюджетов всех уровней, направляемых на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Деятельность отдельных видов юридических лиц по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для собственных нужд в соответствии с законодательством о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.

Деятельность федеральных органов исполнительной власти по регулированию, мониторингу, контролю и информационному обеспечению контрактной системы в сфере закупок, а также по ведению реестров контрактов.

Законодательное регулирование контрактной системы в сфере закупок и закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.

Деятельность по организации и проведению аудита в сфере закупок в соответствии с законодательством о контрактной системе в сфере закупок и проверок в части соблюдения объектами аудита (контроля) законодательства о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

1. Мониторинг развития контрактной системы в сфере закупок и формирование обобщенной информации о результатах аудита в сфере закупок по итогам контрольных мероприятий, проводимых направлениями деятельности Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата).

2. Мониторинг закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, и формирование обобщенной информации о результатах проверок объектов аудита (контроля) в части соблюдения законодательства о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц по результатам контрольных мероприятий, проводимых направлениями деятельности Счетной палаты.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

Министерство экономического развития Российской Федерации (по запросу);

Министерство финансов Российской Федерации (по запросу);

Федеральная антимонопольная служба (по запросу);

Федеральное казначейство (по запросу);

объекты контрольных мероприятий, включенные в План работы Счетной палаты на 2017 год, в части, относящейся к настоящему экспертно-аналитическому мероприятию (по запросу).

Исследуемый период: 2017 год.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия: февраль 2017 года - март 2018 года.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия
1. Мониторинг развития контрактной системы в сфере закупок
и формирование обобщенной информации о результатах аудита в сфере
закупок по итогам контрольных мероприятий, проводимых
направлениями деятельности Счетной палаты
Общие показатели осуществления закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд

Анализ проводился с использованием данных Федерального казначейства, представленных письмом от 29 января 2018 года № 14-00-06/1657.

В рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) в 2017 году в Российской Федерации объявлено 3,1 млн. открытых закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на общую сумму 7,1 трлн. рублей, что на 11,4 % (по стоимостному значению) превышает уровень 2016 года, в том числе:

- на федеральном уровне - 812 тыс. закупок на сумму 2380,2 млрд. рублей;

- на уровне субъектов Российской Федерации - 1,39 млн. закупок на сумму 3292,2 млрд. рублей;

- на муниципальном уровне - 905 тыс. закупок на сумму 1414,4 млрд. рублей.

Прирост объема закупок произошел за счет увеличения закупок региональных и муниципальных заказчиков.

Структура объявленных закупок по способам их осуществления по сравнению с показателями 2016 года не претерпела существенных изменений - основная доля объявленных закупок (по сумме) в 2017 году приходится на электронные аукционы (65,8 процента).

По всем уровням заказчиков преобладающую долю среди способов осуществления закупок занимает электронный аукцион и закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Необходимо отметить, что за последние три года доля электронных аукционов постоянно растет (увеличилась с 54 % в 2015 году до 65,8 % в 2017 году). Популярность данного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) у заказчиков обусловлена тем, что электронный способ позволяет более оперативно осуществлять закупки. Кроме того, законодательно закреплены случаи обязательного проведения аукциона в электронной форме по определенным товарам, работам, услугам, перечень которых определен распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2016 года № 471-р.

В 2017 году по результатам осуществления закупок в целом по Российской Федерации было заключено государственных и муниципальных контрактов (с учетом закупок, объявленных в 2016 году) на общую сумму около 6,2 трлн. рублей. Суммарная стоимость заключенных контрактов увеличилась на 15,2 %.

Показатели конкуренции и эффективности при осуществлении
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

По итогам 2017 года объем закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее - единственный поставщик) составил 1331,2 млрд. рублей, увеличившись по сравнению с 2016 годом на 4,1 % (в 2016 году составлял 1278,8 млрд. рублей).

Доля закупок у единственного поставщика в 2017 году составила 18,8 % общего объема объявленных закупок, что на 1,3 процентного пункта ниже уровня 2016 года (в 2016 году составляла 20,1 процента).

Вместе с тем, несмотря на снижение доли закупок у единственного поставщика, с учетом несостоявшихся закупок доля таких закупок значительна и в 2017 году составила 59,4 процента.

На федеральном уровне доля закупок у единственного поставщика в 2017 году составила 24,4 %, снизившись на 8,9 процентного пункта по сравнению с 2016 годом, с учетом несостоявшихся закупок - 65,4 % (в 2016 году составляла 67,51 процента).

Таким образом, преобладание доли закупок у единственного поставщика с учетом несостоявшихся закупок не способствует повышению конкурентности закупок, что подтверждается следующими данными.

В 2017 году среднее количество заявок, подаваемых участниками конкурентных способов закупок, осталось на уровне 2016 года. Так, на 1 лот по итогам 2017 года в среднем подавалось 2,97 заявки (в 2016 году - 2,96).

Необходимо отметить, что на протяжении последних 4 лет уровень конкуренции при осуществлении закупок незначительно изменяется и находится на уровне около 3 заявок на 1 лот: в 2014 году - 2,88, в 2015 году - 2,89, в 2016 году - 2,96, в 2017 году - 2,97.

По итогам 2017 года экономия по итогам осуществления закупок составила 388,4 млрд. рублей (в 2016 году аналогичный показатель составлял 495,4 млрд. рублей), снизившись на 21,6 процента.

Аналогичное снижение имеет показатель относительной экономии (отношение общего снижения начальных (максимальных) цен к общему объему начальных (максимальных) цен закупок): 6,7 % - за 2017 год (9,9 % - за 2016 год), причем такая тенденция отмечена по всем уровням заказчиков.

Осуществление закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций

Одним из направлений развития контрактной системы является расширение возможностей участия субъектов малого предпринимательства (далее - СМП) и социально ориентированных некоммерческих организаций (далее - СОНО) в закупках для государственных и муниципальных нужд.

Согласно статье 30 Федерального закона № 44-ФЗ заказчики обязаны осуществлять закупки у СМП и СОНО в объеме не менее чем 15 % совокупного годового объема закупок (заказчик может осуществлять закупки как непосредственно у СМП и СОНО, так и установить в документации о закупке требования о привлечении субподрядчиков (соисполнителей) из числа СМП и СОНО).

В 2017 году заказчиками объявлено более 1 млн. закупок у СМП и СОНО в общем объеме 2451,4 млрд. рублей, что на 30,5 % превышает уровень 2016 года. При этом за последние 4 года объем закупок у СМП и СОНО существенно увеличился.

Доля объявленных закупок у СМП и СОНО (в стоимостном выражении) по итогам 2017 года составила 34,6 % (в 2016 году составляла 29,5 %). Объем закупок, осуществленных непосредственно у СМП и СОНО в 2017 году, - 926,5 млрд. рублей, что составляет 13,1 % общего объема объявленных закупок.

Значительный прирост объема закупок у СМП и СОНО по сравнению с 2016 годом произошел в основном за счет роста объема закупок, в которых СМП и СОНО были привлечены в качестве субподрядчиков, соисполнителей.

Таким образом, одно из направлений развития контрактной системы в сфере закупок по расширению доступа СМП и СОНО к государственным и муниципальным закупкам в настоящее время в большей степени реализовано через привлечение СМП и СОНО в качестве субподрядчиков (соисполнителей), а не через прямые закупки.

Правовое обеспечение контрактной системы в сфере закупок

В 2017 году продолжилось формирование контрактной системы в сфере закупок, как полноценного действенного механизма осуществления закупок. При этом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, начиная с апреля 2017 года, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2017 года № 446 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» определен Минфин России.

С момента передачи указанных полномочий фактически происходило формирование соответствующего структурного подразделения Минфина России и построение системы работы по реализации переданных функций.

Из возможных достижений Минфина России в 2017 году можно отметить обеспечение принятия в декабре 2017 года законопроекта о внесении изменений в законодательство о контрактной системе, предусматривающих с 2019 года переход на проведение электронных конкурсов и иных процедур, который ранее разрабатывался Минэкономразвития России.

За прошедшие 4 года с начала действия Федерального закона № 44-ФЗ в него внесено 48 изменений и принято более 100 подзаконных актов в его развитие.

В 2017 году в развитие Федерального закона № 44-ФЗ было принято 14 нормативных правовых актов и в 11 действующих актов внесены изменения (всего принято 25 актов).

Анализ принятых изменений (11) в действующих постановлениях Правительства Российской Федерации показал следующее:

- внесены изменения в правила подготовки акта Правительства Российской Федерации об определении стороны-инвестора специального инвестиционного контракта; перечень отдельных видов радиоэлектронной продукции, происходящих из иностранных государств, в отношении которых устанавливаются ограничения и условия допуска; в правовые акты о нормировании в сфере закупок; правила определения нормативных затрат; правила осуществления банковского сопровождения контрактов;

- уточнены требования к форме приложений планов-графиков; к участникам закупки услуг общественного питания и поставки продуктов для социальных учреждений;

- в отношении федеральных заказчиков снова в полной мере заработал казначейский контроль.

Кроме того, в 2017 году принято более 50 распоряжений Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, определяющих единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (данные приведены на основе поступивших в Счетную палату распоряжений Правительства Российской Федерации).

Федеральным законом от 26 июля 2017 года № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления административной ответственности должностных лиц заказчика за нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» введена административная ответственность за несоблюдение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе неисполнение обязанности по обеспечению авансирования, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом.

Осуществление контроля в сфере закупок

В рамках статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляется ФАС России и Федеральным казначейством.

ФАС России с учетом территориальных органов по итогам 2017 года выявлено 51739 нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок, что на 6,1 % больше аналогичного показателя за 2016 год.

Контрольная деятельность ФАС России в сфере закупок носит преимущественно внеплановый характер (96,8 % - доля внеплановых проверок). При этом, несмотря на снижение общего количества проверок (на 21,7 %), по итогам 2017 года увеличилось количество выявленных нарушений (на 6,1 %), возросла доля обоснованных и частично обоснованных жалоб (на 2 процентных пункта).

По итогам 2017 года деятельность ФАС России по возбуждению административных дел характеризуется следующими показателями:

- возбуждено более 23 тыс. дел;

- взыскано порядка 71 % общего объема наложенных штрафов (в 2016 году - 83,4 процента).

К наиболее типичным нарушениям, выявляемым ФАС России, относятся нарушения порядка отбора участников закупок, установление требований в документации о закупках, не предусмотренных законодательством о контрактной системе в сфере закупок, нарушения размещения информации в ЕИС, нарушения порядка изменения условий контракта, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг.

Федеральным казначейством с учетом территориальных органов в 2017 году проведено 2220 проверок, в том числе: плановых - 2024, внеплановых - 196, по результатам которых выявлено 2791 нарушение. Сумма выявленных нарушений - 39308,58 млн. рублей, общее количество выданных предписаний - 180 (данные приведены в соответствии с письмом Федерального казначейства от 29 января 2018 года № 14-00-06/1657).

Распределение нарушений, выявленных Федеральным казначейством в рамках осуществления контрольной деятельности в сфере закупок:

- нарушения при обосновании начальной (максимальной) цены контракта - 89,4 %;

- нарушения в части соответствия товаров, работ и услуг (далее - ТРУ) условиям контракта - 4,7%;

- нарушения в части отражения в документах учета ТРУ - 2,7 %;

- нарушения при обосновании закупок - 1,9 %;

- нарушения в части применения мер ответственности - 0,9 %;

- нарушения в части соответствия использования ТРУ целям осуществления закупки - 0,3%;

- нарушения в части нормирования закупок - 0,1 процента.

Основная доля нарушений, выявленных Федеральным казначейством, приходится на нарушения при обосновании начальных (максимальных) цен контрактов (89,4 %), а также в части соответствия ТРУ условиям контракта (4,7 процента).

К наиболее типичным нарушениям при обосновании начальных (максимальных) цен контрактов можно отнести следующие:

- отсутствие документов по обоснованию начальной (максимальной) цены контракта;

- установление начальной (максимальной) цены контракта на основании информации о ценах не идентичных ТРУ, планируемых к закупкам;

- использование коммерческих предложений, где стоимость за единицу товара превышает предельную стоимость, установленную актами о нормировании в сфере закупок;

- использование информации о ценах ТРУ, содержащейся в контрактах, которые не исполнены.

Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в рамках которых проводился аудит в сфере закупок

В рамках статьи 98 Федерального закона № 44-ФЗ Счетная палата осуществляет аудит в сфере закупок посредством анализа и оценки результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 Федерального закона № 44-ФЗ.

Счетной палатой в 2017 году было проведено 175 контрольных мероприятий, в рамках которых, в том числе, проверялась закупочная деятельность 340 объектов аудита (контроля).

По результатам контрольных мероприятий 2017 года выявлено 2178 нарушений законодательства в сфере закупок (включая открытые сведения, информацию ограниченного доступа и сведения, составляющие государственную тайну) на общую сумму 104,6 млрд. рублей, в 2016 году - 823 нарушения на общую сумму более 48,8 млрд. рублей. Количество и объем выявленных в 2017 году Счетной палатой нарушений увеличились по сравнению с 2016 годом в 2,6 раза и 2,1 раза, соответственно.

Рост количества выявленных нарушений связан с завершением формирования методической базы по проведению аудита в сфере закупок [1], увеличением количества контрольных мероприятий и объектов контроля, а также с увеличением открытости информации, размещаемой в единой информационной системе в сфере закупок.

К наиболее типичным нарушениям законодательства в сфере закупок по сумме нарушений, выявленным Счетной палатой в 2017 году, можно отнести следующие нарушения:

- нарушения условий исполнения контрактов (договоров), в том числе сроков реализации, включая своевременность расчетов по контракту (договору) (68,2 % от общей суммы выявленных нарушений);

- нарушения при обосновании и определении начальной (максимальной) цены контракта (договора), цены контракта (договора), заключаемого с единственным поставщиком (13,1 %);

- несоблюдение требований, в соответствии с которыми государственные контракты (договоры) заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств (11,2 %);

- нарушения при приемке и оплате поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, несоответствующих условиям контрактов (договоров) (2,4 %);

- неприменение мер ответственности по контракту (договору) (отсутствуют взыскания неустойки (пени, штрафы) с недобросовестного поставщика (подрядчика, исполнителя) (1,4 %);

- внесение изменений в контракт (договор) с нарушением требований, установленных законодательством (0,8 процента).

В ходе проверок Счетной палатой выявляются нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, связанные с оплатой из средств федерального бюджета невыполненных работ (услуг) или работ (услуг), не предусмотренных условиями контракта.

Например, Минсельхозом России в рамках государственного контракта, заключенного с ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет - МСХА им. К.А. Тимирязева», были приняты и оплачены работы, предусматривающие закупку комплектующих, недостающего оборудования, лучших образцов узлов оборудования, расходных материалов для изготовления опытных образцов комплектов российского оборудования общей стоимостью 130,9 млн. рублей [2], которые на момент оплаты не были выполнены.

Федеральным государственным бюджетным учреждением «Управление водными ресурсами Цимлянского водохранилища» в рамках контракта, заключенного с ООО «Промышленно-строительная фирма СУ-10», были приняты и оплачены работы по строительству берегоукрепления Цимлянского водохранилища на общую сумму 30,1 млн. рублей, которые фактически подрядчиком не выполнялись [3].

Минспортом России по государственному контракту на выполнение научно-исследовательской работы «Разработка методических рекомендаций по установлению государственных требований к уровню физической подготовленности инвалидов при выполнении нормативов Всероссийского физкультурно-спортивного комплекса «Готов к труду и обороне» (ГТО)», заключенному с ФГБОУ ВПО «Национальный государственный университет физической культуры, спорта и здоровья имени П.Ф. Лесгафта», приняты и оплачены фактически не выполненные работы на сумму 19,1 млн. рублей [4].

КГКУ «Служба заказчика министерства строительства Хабаровского края» при строительстве объекта капитального строительства были оплачены работы по откорректированной проектно-сметной документации, которые не предусмотрены сметной документацией по утвержденному проекту строительства, на общую сумму 59,1 млн. рублей [5].

Муниципальными заказчиками (муниципальное образование «Сусуманский городской округ», МОГКУ «УДТК», муниципальное образование «Ольский городской округ», департамент САТЭК мэрии г. Магадана, минприроды Магаданской области) в рамках заключенных контрактов на строительство и капитальный ремонт ГТС и выполнение руслоформирующих работ были оплачены работы за невозведенные временные здания и сооружения общей стоимостью 20,2 млн. рублей [6].

Также Счетной палатой выявлено значительное количество нарушений, связанных с обоснованием начальной (максимальной) цены контракта.

Например, администрацией города Кемерово в результате несоблюдения Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя России от 5 марта 2004 года № 15/1 (МДС 81-35.2004), при составлении локального сметного расчета по 9 объектам ремонта автомобильных дорог была завышена начальная (максимальная) цена контракта на общую сумму 272,4 млн. рублей [7].

Федеральной таможенной службой был осуществлен расчет начальной (максимальной) цены контракта на оказание услуг по технической поддержке программных продуктов Oracle на основании коммерческих предложений, не сопоставимых с условиями планируемой закупки, что привело к завышению начальной (максимальной) цены контракта на 124,0 млн. рублей (расчетно) [8].

Минстроем России при осуществлении отдельных закупок на общую сумму 105,5 млн. рублей при обосновании начальной (максимальной) цены контракта методом сопоставимых рыночных цен использовалась информация о ценах товаров, работ, услуг, полученная по запросам у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), не осуществлявших поставки идентичных или однородных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам [9].

Необоснованное применение муниципальными заказчиками (МБУ «Управление городского хозяйства», КГБУ «Управление автомобильных дорог и транспорта», МКУ «Управление капитального строительства», МКУ «Благоустройство Ленинского района», МКУ «Благоустройство Кировского района», МКУ «Благоустройство Свердловского района») расценок сборника федеральных единичных расценок части 27 «Автомобильные дороги» вместо раздела 68 «Благоустройство» при формировании начальной (максимальной) цены контракта на выполнение работ по 7 объектам ремонта автомобильных дорог Пермской агломерации привело к завышению начальных (максимальных) цен контрактов на общую сумму 18,5 млн. рублей (расчетно) [10].

Также Счетной палатой выявляются нарушения, связанные с неприменением мер ответственности по контракту (договору) к недобросовестному поставщику (подрядчику, исполнителю).

Так, Минпромторгом России требования по уплате пени в связи с нарушением поставщиками установленных государственными контрактами сроков поставки школьных автобусов и оказания услуг по их доставке не предъявлялись. В результате общий объем невзысканной пени составил порядка 50,3 млн. рублей (расчетно) [11].

Также Минпромторгом России не направлялись требования к исполнителям работ об уплате штрафов в связи с нарушением сроков выполнения обязательств по 15 государственным контрактам. Общий размер невзысканных штрафов составил 143,6 млн. рублей (расчетно) [12].

Минприроды России к исполнителям по двум государственным контрактам не применялись меры ответственности, не направлялись требования о взыскании неустоек в общей сумме 16,0 млн. рублей [13].

Минсельхозом России несвоевременно приняты меры по обеспечению исполнения обязательств в рамках банковской гарантии в связи с нарушением срока выполнения работ по государственному контракту, заключенному с ООО «Западносибирский биотехнологический центр по селекции и семеноводству картофеля и топинамбура». Так, только через полтора года после истечения срока сдачи работ первого этапа государственного контракта (19 мая 2014 года) Минсельхоз России обратился в ЗАО «ГЕНБАНК», гаранту обеспечения исполнения государственного контракта, с требованием об уплате денежной суммы по банковской гарантии в размере 25,7 млн. рублей [14].

В ходе проверок Счетной палатой выявляются факты согласованных действий участников закупок. Так, при проведении Минпромторгом России [15] четырех открытых конкурсов подавались только две заявки (ЗАО «НИИ Экономики» и ОАО «Авиационная промышленность»), а победителем по всем закупкам признавался один и тот же участник (ЗАО «НИИ Экономики»). Кроме того, в ходе проверки было установлено, что участники указанных закупок обладают признаками аффилированности.

В результате по итогам проведения открытых конкурсов снижение начальной (максимальной) цены контракта отсутствовало (ценовое предложение каждого участника конкурса соответствовало начальной (максимальной) цене контракта). Суммарная начальная (максимальная) цена контрактов по четырем конкурсам составила 740,1 млн. рублей.

Материалы данной проверки были направлены в ФАС России для проведения проверки в части соблюдения организациями антимонопольного законодательства при участии в закупках товаров, работ, услуг, осуществленных Минпромторгом России [16].

В 2017 году по результатам проведения контрольного мероприятия «Проверка обоснованности и эффективности закупок работ (услуг) за 2015-2016 годы и первое полугодие 2017 года, осуществляемых органами власти, государственными учреждениями и связанных с исполнением установленных полномочий и предусмотренных государственными заданиями» [17] Счетной палатой в закупочной деятельности некоторых министерств были выявлены системные нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Так, Минэнерго России во всех государственных контрактах на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, заключенных в 2016-2017 годах, не включало предусмотренное постоянной частью типового контракта положение о праве исполнителя привлечь к исполнению своих обязательств по контракту (договору) других лиц - соисполнителей - только с согласия заказчика.

Минпромторгом России по 22 государственным контрактам с нарушением установленных сроков направлялись сведения об исполнении контрактов в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (Федеральное казначейство).

По результатам контрольных мероприятий Счетной палатой в 2017 году были выявлены факты возникновения конфликта интересов при проведении конкурсных процедур.

Так, ФГБОУ ДО «Всероссийский детский центр «Смена» в 2016-2017 годах с ООО «АДО «ЛИДЕР» было заключено 14 государственных контрактов, связанных с созданием Всероссийского учебно-тренировочного центра профессионального мастерства, на общую сумму 20,7 млн. рублей. При этом согласно информационной системе «Спарк-Интерфакс» совладельцем ООО «АДО «ЛИДЕР» являлся заместитель директора ФГБОУ ДО «Всероссийский детский центр «Смена» по организационным вопросам, который также являлся заместителем председателя единой комиссии по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) ФГБОУ ДО «Всероссийский детский центр «Смена» [18].

По итогам проведенного аудита в сфере закупок в 2017 году Счетной палатой направлено 196 представлений объектам контроля (аудита), 6 предписаний, 43 обращения направлено в правоохранительные органы.

В рамках Соглашения о сотрудничестве между Счетной палатой и ФАС России по решению Коллегии Счетной палаты направляются информационные письма о выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий признаках нарушения законодательства Российской Федерации.

По информации ФАС России, в 2017 году от Счетной палаты поступило 110 обращений по признакам нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок, по результатам рассмотрения которых подтвердились нарушения в 65 обращениях.

На основании обращений Счетной палаты ФАС России было выявлено 181 нарушение, из которых 105 нарушений (58 %) носили признаки административного правонарушения. Всего ФАС России было начислено административных штрафов на общую сумму 743 тыс. рублей.

Счетная палата в рамках выполнения задач, определенных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», осуществляет взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации по вопросам внешнего государственного аудита (контроля), в том числе аудита закупок.

По поступившей информации (в соответствии с запросом Счетной палаты от 20 декабря 2017 года № 14-310/14-04) от контрольно-счетных органов 85 субъектов Российской Федерации (далее - КСО), в 2017 году указанными органами проведено 1218 контрольных мероприятий, в рамках которых проводился аудит в сфере закупок.

В рамках указанных мероприятий КСО проверено более 3 тыс. заказчиков, в том числе 1527 заказчиков регионального уровня, 1612 - муниципального уровня.

По результатам проверок за указанный период выявлено более 34 тыс. нарушений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд на общую сумму более 35 млрд. рублей, что на 25,9 % и 6,1 %, соответственно, превышает показатели 2016 года (в 2016 году выявлено более 27 тыс. нарушений на общую сумму порядка 33 млрд. рублей).

По результатам контрольных мероприятий, в рамках которых проводился аудит в сфере закупок, КСО направлено 1258 представлений и 95 предписаний объектам контроля (аудита), 382 обращения в правоохранительные органы, 437 обращений в контрольные органы в сфере закупок.

Информационное обеспечение
контрактной системы в сфере закупок

Согласно Федеральному закону № 44-ФЗ информационное обеспечение контрактной системы в сфере закупок осуществляется посредством функционирования единой информационной системы в сфере закупок.

По информации, представленной Федеральным казначейством (письмо от 29 января 2018 года № 14-00-06/1657), в 2017 году были проведены следующие мероприятия, направленные на оптимизацию работы ЕИС:

- оптимизированы механизмы формирования планов закупок и планов-графиков закупок;

- оптимизированы механизмы интеграционного взаимодействия ЕИС с внешними системами осуществления закупок для недопущения размещения в ЕИС ошибочных данных;

- оптимизирована функция контроля идентификационного кода закупки в планах закупок, планах-графиках закупок и извещениях;

- приведены в соответствие требованиям законодательства о контрактной системе в сфере закупок формы размещаемых в ЕИС планов закупок и планов-графиков закупок;

- внедрена обязанность детализации по кодам бюджетной классификации объемов финансового обеспечения позиций планов закупок, планов-графиков закупок;

- доработан реестр контрактов в части обеспечения возможности указания в структурированном виде информации о размере аванса по контракту (если контрактом предусмотрена выплата аванса), о сумме налога на добавленную стоимость, о гарантии качества товара, работы, услуги по контракту и сроке ее представления;

- обеспечена возможность указания в реестре контрактов ЕИС в структурированном виде сведений о договорах с субподрядчиками, соисполнителями из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в информации о контракте или его изменениях;

- обеспечена возможность указания сведений об объемах оплаты и объемах привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства за соответствующие годы исполнения долгосрочного договора при формировании позиции плана закупки с информацией о долгосрочном договоре;

- внедрен автоматический контроль соответствия кодов ОКПД2 и ОКЕИ;

- произведена доработка справочников в ЕИС кодов ОКТМО, ОКЕИ, ОКОПФ в части их автоматического обновления и синхронизации;

- оптимизированы параметры работы расширенных поисковых сервисов в целях осуществления более точного поиска информации по различным реестрам в ЕИС.

Согласно данным ЕИС в 2017 году было проведено 96 обновлений системы, что на 9,1 % больше количества обновлений, проведенных в 2016 году (в 2016 году было проведено 88 обновлений).

Таким образом, в 2017 году продолжилась работа по развитию и доработке информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок.

Недостатки в функционировании
и развитии контрактной системы в сфере закупок

В рамках статьи 98 Федерального закона № 44-ФЗ Счетная палата осуществляет оценку развития контрактной системы в сфере закупок, определяет зоны риска ее функционирования, а также подготавливает предложения по совершенствованию контрактной системы в сфере закупок.

По результатам мониторинга применения Федерального закона № 44-ФЗ в 2017 году к основным проблемам и недостаткам (рискам) при осуществлении государственных и муниципальных закупок можно отнести следующие.

Сложность правового регулирования

Как отмечалось ранее, с момента принятия Федерального закона № 44-ФЗ внесено значительное количество изменений в Закон (48 изменений), а также принято более 100 подзаконных актов в его развитие, что на практике затрудняет правоприменение законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

По результатам анализа функционирования контрактной системы в сфере закупок можно отметить следующие причины, порождающие сложность правового регулирования сферы государственных и муниципальных закупок.

1. Избыточность правового регулирования контрактной системы в сфере закупок.

Анализ принимаемых в развитие контрактной системы в сфере закупок подзаконных актов показывает, что в ряде случаев по одному вопросу принимается несколько подзаконных актов, что приводит к затруднению восприятия и ошибкам (нарушениям) при осуществлении закупочной деятельности заказчиков.

Например, положения о нормировании в сфере закупок установлены в статье 19 Федерального закона № 44-ФЗ, порядок разработки и принятия ведомственных актов по нормированию регламентирован 6 актами Правительства Российской Федерации.

Правовые акты устанавливают общие правила разработки и принятия актов о нормировании закупок, а также перечень товаров, работ, услуг, по которым заказчики утверждают требования и нормативы количества и цены закупаемых товаров, работ, услуг.

Вопросу разработки и принятия актов по нормированию закупок посвящено 4 акта Правительства Российской Федерации.

Для определения требований и нормативов количества и цены закупаемых товаров, работ, услуг принято два постановления Правительства Российской Федерации, отдельные положения которых дублируют друг друга. Например, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 20 октября 2014 года № 1084 заказчики определяют нормативы цены планшетных компьютеров, принтеров, транспортных средств, мебели, приобретаемых для обеспечения государственных нужд [19]. При этом постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2015 года № 927 также обязывает заказчиков определять предельные цены по аналогичным товарам [20].

Таким образом, фактически для утверждения заказчиком ведомственного акта, устанавливающего нормативы количества и цены закупаемых товаров, работ, услуг, а также требования к их свойствам, необходимо изучить 6 актов, 4 из которых об общих требованиях, а 2 акта содержат дублирующие требования.

Указанные акты регламентируют порядок размещения планов закупок и планов-графиков в ЕИС, обоснование закупок, а также порядок ведения планов закупок и планов-графиков закупок в разрезе уровней заказчиков (4 акта).

Вместе с тем в целом по вопросу размещения, составления и ведения планов закупок и планов-графиков принято 6 актов Правительства Российской Федерации.

Необходимо также отметить, что в дальнейшем только в реализацию принятого Федерального закона от 31 декабря 2017 года № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» будет подготовлено и принято порядка 30 актов Правительства Российской Федерации [21].

2. Большое количество документов, формируемых при осуществлении закупок.

Законодательством о контрактной системе в сфере закупок на каждом этапе осуществления закупки предусмотрено формирование заказчиком пакета документов.

Для организации закупочной деятельности в рамках Федерального закона № 44-ФЗ заказчику необходимо разработать и утвердить порядка 8 внутренних актов. При планировании закупок заказчиком подготавливаются более 4 документов, при этом при составлении плана закупок и плана-графика закупок заказчик по каждой закупке, помимо заполнения 15 и 33 граф, соответственно, готовит обоснование закупки, описание объекта закупки, обоснование начальной (максимальной) цены контракта (3 документа).

При осуществлении каждой закупки заказчик в обязательном порядке разрабатывает 10 документов, при этом количество документов может значительно увеличиться в зависимости от способа осуществления закупки, поступивших запросов о разъяснении положений документации о закупке, хода исполнения контракта и т.д.

Причем в процесс подготовки документов для осуществления закупки, как правило, вовлекаются несколько структурных подразделений заказчика (правовое управление, финансовое управление, подразделение, размещающее информацию в ЕИС, отраслевые подразделения). В результате у некоторых заказчиков в состав контрактной службы входит достаточное большое количество работников различных структурных подразделений. Например, в состав контрактной службы Минпромторга России входят работники 23 структурных подразделений министерства.

Кроме того, анализ требований по составлению документов, показал, что в содержание некоторых документов включаются дублирующие сведения, избыточная информация, дополняющие сведения. Например, план закупок и план-график закупок содержат как повторяющиеся сведения (идентификационный код закупки, наименование объекта закупки, обоснование закупки), так и дополняющую информацию (способ осуществления закупки, сведения о начальной (максимальной) цене контракта, информацию об общественном обсуждении, о банковском сопровождении). Извещение о проведении закупки повторяет сведения, которые отражаются в информационной карте документации о закупке.

Также включение дублирующей и избыточной информации в подготавливаемые заказчиком документы приводит к необоснованному увеличению объема таких документов, что сопряжено с повышенными рисками подготовки некачественных документов, а также со сложностями выявления контролирующими органами различных нарушений и злоупотреблений со стороны заказчиков.

3. Сложность восприятия законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Сложность законодательства о контрактной системе в сфере закупок подтверждается значительным количеством обращений заказчиков и участников закупок к отдельным федеральным органам исполнительной власти за соответствующими разъяснениями.

Например, согласно справочной правовой системе «Консультант плюс» только за 2017 год федеральными органами исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минфин России, ФАС России, Федеральное казначейство) дано более 1000 разъяснений законодательства о контрактной системе в сфере закупок, в основном касающихся вопросов планирования закупок, установления требований к участникам закупок, обоснования начальных (максимальных) цен контрактов, заключения и оплаты контрактов и др.

Вместе с тем, несмотря на отсутствие органа государственной власти, уполномоченного на предоставление разъяснений применения положений нормативных правовых актов в сфере закупок, имеются факты разъяснений, содержащих различные позиции по одним и тем же вопросам.

Так, письмом от 14 марта 2016 года № 02-02-04/13774 Минфином России по вопросу определения размера ответственности по контракту даны разъяснения о том, что при определении размера неустойки (пени) расчет необходимо производить исходя из стоимости этапа контракта, в рамках которого произошла просрочка выполнения обязательства. При этом письмом от 9 июня 2017 года № 24-03-05/36402 Минфином России даны разъяснения, что расчет пени от стоимости отдельного этапа исполнения обязательств законодательством о контрактной системе в сфере закупок не предусмотрен.

Письмами от 5 июля 2016 года № Д28и-1820, от 9 ноября 2016 года № Д28и-2962, от 8 ноября 2016 года № Д28и-2912 Минэкономразвития России давались разъяснения, что в случае отсутствия у участника запроса котировок идентификационного номера налогоплательщика (ИНН), полученного в налоговых органах Российской Федерации, или неуказания его в составе заявки на участие в запросе котировок, котировочная комиссия отклоняет такую заявку. В то же время Минэкономразвития России придерживалось позиции, что требование заказчика о предоставлении участником запроса котировок информации об ИНН и почтовом адресе не соответствует положениям Федерального закона № 44-ФЗ (письма Минэкономразвития России от 17 мая 2016 года № Д28и-1329, от 16 сентября 2016 года № ОГ-Д28-10815).

Недостатки системы контроля в сфере закупок

По результатам анализа осуществления контроля в сфере закупок можно отметить следующие проблемы.

1. Разграничение полномочий контрольных органов.

В соответствии со статьей 99 Федерального закона № 44-ФЗ контроль в сфере закупок осуществляют следующие органы контроля в пределах их полномочий:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок;

- федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

- органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

На федеральном уровне контроль в сфере закупок осуществляется ФАС России и Федеральным казначейством, а также их территориальными органами.

На региональном уровне организация системы контроля в сфере закупок различна. Например, функциональным органом исполнительной власти города Москвы, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, правовых актов города Москвы о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, является главное контрольное управление города Москвы. В Республике Башкортостан контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг осуществляет Министерство финансов Республики Башкортостан, при этом ведомство выполняет и иные полномочия. На муниципальном уровне сложилась аналогичная картина.

Таким образом, контроль в сфере закупок на региональном и муниципальном уровнях может осуществляться как самостоятельным органом, так и органом, контрольные функции которого являются частью иных полномочий.

2. Проблемы привлечения к административной ответственности за нарушения в сфере закупок.

Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях срок привлечения к ответственности по нарушениям в сфере закупок составляет один год с момента совершения.

В настоящее время контроль в сфере закупок, осуществляемый ФАС России, больше носит внеплановый характер, то есть проводится на основе поступающих от участников закупок жалоб на действия (бездействие) заказчиков.

При этом нарушения законодательства в сфере закупок, связанные с нарушениями сроков размещения информации в ЕИС или неразмещением в ЕИС какой-либо информации, не являются предметом обращений участников закупок в контрольный орган и фактически могут быть выявлены только в рамках плановых проверок.

При этом такие нарушения, как правило, носят системный характер. Например, Минпромторгом России [22] в отношении 104 контрактов не размещались в реестре контрактов, заключенных заказчиком, приложения к государственным контрактам, являющиеся их неотъемлемой частью. На момент проведения проверки сроки давности привлечения к административной ответственности по указанным фактам истекли по 44 контрактам.

В связи с этим при проведении планового контроля, в случае выявления такого рода нарушений, привлечь заказчиков к ответственности невозможно в связи с истечением сроков давности.

В результате административные ресурсы контролирующих органов в сфере закупок расходуются не рационально, что в совокупности с безнаказанностью виновных должностных лиц заказчиков не способствует соблюдению дисциплины в сфере закупок

Кроме того, в целях минимизации нарушений по неразмещению информации в ЕИС или размещению информации с нарушением сроков целесообразно автоматизировать механизмы анализа и контроля, позволяющие в автоматическом режиме предупреждать, выявлять и привлекать к ответственности за такие нарушения. До настоящего времени остается актуальным внедрение в ЕИС подсистемы фиксации последовательности этапов работы заказчиков, обеспечив при этом блокирования их недобросовестных действий.

В дальнейшем такая информация может быть использована для применения мер административного характера к должностным лицам, допустившим нарушение действующего законодательства.

3. Осуществление контроля в сфере закупок на федеральном уровне.

По итогам анализа установлено, что в настоящее время контроль в сфере закупок на федеральном уровне представляет раздробленную систему.

Так, Федеральным казначейством контроль осуществляется на этапе планирования закупок и исполнения контрактов (на начальном и конечном этапах закупок), а ФАС России - при проведении процедур закупок (на этапе между планированием и исполнением контрактов).

Кроме того, контрольная деятельность ФАС России в основном носит внеплановый характер (доля внеплановых проверок в 2017 году составила 96,8 %), а Федерального казначейства - плановый характер (доля плановых проверок - 91,2 процента).

Отсутствует взаимодействие между контрольными органами по обмену информацией о планируемых проверках, объектах контроля, а также о выявляемых нарушениях, которые могут привести или приводят к нарушениям на последующих этапах осуществления закупок.

В результате целостная картина о нарушениях законодательства о контрактной системе в сфере закупок отсутствует. При этом формирование в автоматическом режиме с использованием ЕИС структурированной и систематизированной информации о нарушениях в сфере закупок позволило бы выявить проблемные места в правоприменительной практике законодательства о контрактной системе, проводить контроль, охватывающий все этапы закупочного цикла, и привело бы к снижению количества нарушений в сфере закупок.

Проблемы информационного обеспечения контрактной
системы в сфере закупок

Счетной палатой с июля по декабрь 2017 года проводился опрос об эффективности функционирования ЕИС и подсистемы «Управление закупками» ГИИС «Электронный бюджет».

В указанном опросе приняли участие 848 респондентов, из которых доля заказчиков составляет 60,2 %, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) - 29 %, других пользователей - 10,8 процента.

Результаты проведенного опроса подтверждают наличие проблем и недостатков в работоспособности указанных систем. Так, более половины респондентов отметили низкую эффективность функционирования ЕИС (53,5 %).

Расширение возможностей ЕИС не привело к повышению качества работы с системой, так полагают порядка 52,4 % респондентов.

Кроме того, интерфейс ЕИС требует доработки, по мнению опрошенных, в большей степени необходима доработка таких разделов ЕИС, как информация о контрактах и договорах (28 %), планирование закупок (25,2 %), осуществление закупок (18 %).

Также около 70 % респондентов отметили низкое качество поддержки пользователей ЕИС, 58,6 % респондентов - частые сбои в работе ЕИС. Приэтом в 2017 году увеличилось количество проведенных регламентных работ на 6,6 % и составило 1236 часов.

По информации, размещенной в открытой части данной системы, в 2017 году зафиксировано 75 сообщений о неработоспособности отдельных функций системы, 96 обновлений ЕИС, во время которых ЕИС или ее отдельные функции были недоступны.

Касаясь подсистемы «Управление закупками» ГИИС «Электронный бюджет», 73,3 % респондентов считают, что реализация функционала подсистемы неудовлетворительная и требует значительных доработок, а также отмечаются постоянные сбои в ее работе.

Для улучшения функционирования подсистемы «Управление закупками» ГИИС «Электронный бюджет» 46,5 % респондентов полагают необходимым усовершенствовать алгоритм работы с подсистемой, 42,9 % респондентов - повысить качество работы службы поддержки.

Также в 2017 году в подсистеме бюджетного планирования ГИИС «Электронный бюджет» осуществлялось формирование плана закупок на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов.

Функционал подсистемы бюджетного планирования ГИИС «Электронный бюджет» предполагает синхронизацию процесса формирования планов закупок с процессом формирования обоснований (расчетов) плановых сметных показателей на закупку товаров, работ и услуг для обеспечения федеральных нужд, формируемых в соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20 ноября 2007 года № 112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений». При этом соответствующая функция по синхронизации процесса выгрузки плана закупок в системе «Электронный бюджет» при формировании бюджета на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов отсутствовала.

Проблемы правоприменительной практики

Закупки мероприятий по информатизации через НИОКР

Согласно пунктам 5, 7 и 17 Правил подготовки планов информатизации государственных органов и отчетов об их выполнении, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 года № 365, государственные органы ежегодно составляют планы информатизации на очередной финансовый год и на плановый период, проекты которых содержат мероприятия по информатизации, включенные в обоснования бюджетных ассигнований (на первом этапе - в объеме распределения предельных объемов бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период, на втором этапе (после принятия федерального закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период) - в объеме доведенных лимитов бюджетных обязательств на очередной финансовый год и плановый период), и направляют их на заключение в Минкомсвязь России.

В соответствии с пунктом 2 Положения о координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 года № 365, к мероприятиям по информатизации относятся мероприятия государственных органов, направленные на создание, развитие, эксплуатацию или использование информационно-коммуникационных технологий, а также вывод из эксплуатации информационных систем и компонентов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.

При этом по результатам проверок Счетной палатой выявляются случаи осуществления закупок на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, результатом которых являются как непосредственное создание новых информационных систем, так и их развитие.

Так, Минэнерго России в 2015-2016 годах осуществлено 8 закупок на общую сумму 55034,1 тыс. рублей по 241 виду расходов на выполнение научно-исследовательских и (или) опытно-конструкторских работ, содержащих признаки мероприятий по информатизации и не включенных в утвержденные планы информатизации Минэнерго России [23].

Необходимо отметить, что в соответствии с подпунктом 16 пункта 3 статьи 149 Налогового кодекса Российской Федерации выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ за счет средств бюджетной системы Российской Федерации в отличие от подрядных работ не подлежит налогообложению.

Таким образом, реализация мероприятий по информатизации путем заключения контрактов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, а не договоров подряда:

- создает возможность для невключения таких закупок, содержащих мероприятия по информатизации, в план информатизации ведомств;

- содержит потенциальные риски невозможности достижения результатов научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ и, как следствие, нереализации мероприятий по информатизации и дополнительных расходов бюджетных средств, обусловленных обязанностью заказчика в соответствии с гражданским законодательством оплатить выполнение таких работ;

- влечет непоступление в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость в размере 18 % от цены заключенных государственных контрактов.

Отсутствие должных требований к участникам закупок
по выполнению НИР (НИОКР)

Согласно пункту 1 части 1 статьи 31 Федерального закона № 44-ФЗ при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе соответствие требованиям, установленным законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим выполнение работ, являющихся объектом закупки.

В связи с этим, в случае, если в силу законодательства Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки, предъявляются определенные требования, то заказчик обязан установить указанные требования в документации о закупке (письмо Минфина России от 5 октября 2017 года № 01-02-01/24-65128).

Частью 1 статьи 3 Федерального закона от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (далее - Федеральный закон № 127-ФЗ) определено, что научная и (или) научно-техническая деятельность осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом № 127-ФЗ, физическими лицами - гражданами Российской Федерации, а также иностранными гражданами, лицами без гражданства в пределах прав, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и юридическими лицами при условии, если научная и (или) научно-техническая деятельность предусмотрена их учредительными документами.

Таким образом, осуществление научной и (или) научно-технической деятельности юридическим лицом, учредительными документами которого не предусмотрена научная и (или) научно-техническая деятельность, не соответствует действующему законодательству.

При этом согласно письму Минобрнауки России от 14 сентября 2017 года № МОН-П-4287 в случае, если в учредительных документах юридических лиц предусмотрены иные виды деятельности, направленные на достижение целей деятельности юридического лица и на получение (применение) новых знаний, то такую деятельность можно считать соответствующей Федеральному закону № 127-ФЗ.

В ходе проведения Счетной палатой Российской Федерации контрольного мероприятия установлено, что отдельными федеральными органами исполнительной власти (Минэнерго России, Минпромторг России) во всех документациях о закупках на выполнение научно-исследовательских работ и (или) опытно-конструкторских работ в 2015-2016 годах и первом полугодии 2017 года отсутствовало требование к участникам закупки в части соответствия требованиям, установленным частью 1 статьи 3 Федерального закона № 127-ФЗ (отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка обоснованности и эффективности закупок работ (услуг) за 2015-2016 годы и первое полугодие 2017 года, осуществляемых органами власти, государственными учреждениями и связанных с исполнением установленных полномочий и предусмотренных государственными заданиями» утвержденный Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 18 декабря 2017 года № 71К (1216).

Вместе с тем действия заказчиков, не установивших требования к участникам закупки в части соответствия требованиям, установленным частью 1 статьи 3 Федерального закона № 127-ФЗ, по мнению Счетной палаты, могут содержать признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом согласно письму Минфина России от 5 октября 2017 года № 01-02-01/24-65128 администрирование соответствия такому требованию в случае его установления в документации о закупке представляется практически затруднительным. Более того, Минфин России [24] приходит к выводу о невозможности доведения позиции о безусловной обязанности заказчиков о включении в документации о закупках, предусматривающих научную и (или) научно-техническую деятельность, требований к участникам такой закупки о наличии соответствующего вида деятельности в учредительных документах.

Таким образом, в настоящее время не урегулирован вопрос об обязательности установления требований к участникам закупок по выполнению НИР (НИОКР) о наличии соответствующего вида деятельности в учредительных документах.

Реализация предложений Счетной палаты по совершенствованию
законодательства о контрактной системе в сфере закупок

Соответствующие предложения в части совершенствования законодательства о контрактной системе в сфере закупок были направлены в Правительство Российской Федерации по результатам мониторинга развития и функционирования контрактной системы в 2016 году, но не все предложения были реализованы в 2017 году (информационное письмо Счетной палаты от 18 апреля 2017 года № 01-1180/14-04).

Актуальными остаются следующие предложения Счетной палаты.

1. Определение уполномоченного органа исполнительной власти, наделенного полномочиями по разъяснению применения положений нормативных правовых актов в сфере закупок (в настоящее время разъяснения законодательства о контрактной системе в сфере закупок даются федеральными органами исполнительной власти (Минэкономразвития России, ФАС России, Минфин России, Федеральное казначейство), в 2017 году было дано более 1000 разъяснений, в ряде случаев имеются факты разъяснений, содержащих различные позиции по одним и тем же вопросам).

2. Разработка нормативного правового акта, регулирующего порядок применения методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), вместо Методических рекомендаций [25], носящих не обязательный для применения характер. Нарушения при обосновании и определении начальных (максимальных) цен контрактов относятся к одной из рисковых зон при осуществлении закупок и могут привести к коррупционным проявлениям, и по-прежнему выявляются по результатам проведения аудита в сфере закупок.

3. Необходимость оптимизации законодательства о контрактной системе в сфере закупок в части нормирования закупок, что подтверждается итогами проведенных в 2017 году проверок обоснованности параметров федерального бюджета на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов.

Так, по-прежнему ведомственные акты ряда федеральных органов исполнительной власти не в полной мере соответствуют требованиям законодательства в части нормирования закупок [26], при этом количество таких органов сократилось.

Также анализ ведомственных актов показал, что сохраняется разброс цен на одноименные товары у различных федеральных органов исполнительной власти (от 2 до 7 раз).

2. Мониторинг закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых
отдельными видами юридических лиц, и формирование обобщенной
информации о результатах проверок объектов аудита (контроля)
в части соблюдения законодательства о закупках товаров, работ,
услуг отдельными видами юридических лиц по результатам
контрольных мероприятий, проводимых направлениями
деятельности Счетной палаты

Структура и объем закупок отдельными видами юридических лиц

Анализ проводился с использованием данных Федерального казначейства, представленных письмом от 29 января 2018 года № 14-00-06/1657.

В 2017 году в Российской Федерации в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Федеральный закон № 223-ФЗ) объявлено около 1,4 млн. закупок.

Общий объем открытых закупок, объявленных в 2017 году, извещения по которым содержат информацию о цене в валюте Российской Федерации, составляет 27,0 трлн. рублей, что на 5,1 % больше объема закупок за 2016 год (25,7 трлн. рублей).

В 2017 году общее количество заказчиков, осуществляющих закупки в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, сократилось на 12,6 % и составило 25608 организаций (в 2016 году - 29286 организаций).

Структура закупок по способам их осуществления характеризуется преобладанием закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также закупок, осуществленных прочими способами, отличными от аукциона, конкурса, запроса котировок и закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Наиболее конкурентным способом осуществления закупок в 2017 году в рамках Федерального закона № 223-ФЗ был аукцион в электронной форме (подавалось 2,01 заявки на 1 лот).

Согласно отчетности о договорах, размещенной в ЕИС, заказчиками в соответствии с требованиями пункта 19 статьи 4 Федерального закона № 223-ФЗ по результатам осуществления в 2017 году закупок были заключены договоры на общую сумму 22,4 трлн. рублей, что на 10,7 % меньше показателя 2016 года (25,1 трлн. рублей).

Согласно реестру договоров, в котором не отражается информация по договорам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну, общая стоимость договоров уменьшилась в 2017 году на 16,9 % и составила 18,5 трлн. рублей (в 2016 году - 22,3 трлн. рублей).

Показатели конкуренции и эффективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц

По итогам 2017 года доля закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) составила 31 % общего объема закупок, снизившись по сравнению с 2016 годом на 4,8 процентного пункта (в 2016 году составляла 35,8 %). При этом доля прочих способов в общем объеме увеличилась на 6,1 процентного пункта и составила 65,4 процента.

Фактически доля закупок у единственного поставщика преобразовалась в прочие способы закупок, которые однозначно отнести к конкурентным способам закупок не представляется возможным.

Кроме того, доля закупок, осуществляемых в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, победитель по которым определялся в результате проведения аукциона, конкурса и запроса котировок, продолжает оставаться на низком уровне (в 2017 году - 3,6 %, в 2016 году - 5,0 процента).

В результате преобладание закупок у единственного поставщика и закупок, осуществленных прочими способами, не способствует повышению конкурентности закупок отдельными видами юридических лиц.

Так, в 2017 году среднее количество заявок, подаваемых участниками конкурентных способов закупок на 1 лот, составило 1,75 заявки (соответствует уровню 2016 года). Общее снижение начальных (максимальных) цен договоров (общая экономия) по итогам осуществления закупочных мероприятий в 2017 году уменьшилось в абсолютном выражении и составило 357372 млн. рублей (в 2016 году - 561268 млн. рублей).

Относительная экономия (отношение общего снижения начальных (максимальных) цен [27] к общему объему начальных (максимальных) цен закупок) в 2017 году составила 1,32 %, в 2016 году - 2,18 процента.

Осуществление закупок у субъектов малого и среднего
предпринимательства

В соответствии с пунктом 5 Положения об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, годовом объеме таких закупок и порядке расчета указанного объема, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2014 года № 1352 (далее - постановление № 1352), годовой размер закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - СМП) определен в размере не менее чем 18 % совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиками по результатам закупок [28].

При этом совокупный годовой стоимостной объем договоров, заключенных заказчиками с СМП по результатам закупок, участниками которых являются только СМП, должен составлять не менее чем 15 % совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиками по результатам закупок.

Согласно сведениям реестра договоров общая стоимость договоров, заключенных с СМП, составила в 2017 году 2845,4 млрд. рублей (объем договоров, заключенных непосредственно с СМП, - 2389,6 млрд. рублей). В соответствии с данными отчетности, формируемой заказчиками в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 223-ФЗ, общая стоимость договоров с СМП составила в 2017 году 2629,5 млрд. рублей. Таким образом, по итогам 2017 года заказчиками в рамках Федерального закона № 223-ФЗ не в полном объеме реализовано требование об осуществлении у СМП закупок товаров, работ, услуг.

Анализ нормативно-правового регулирования корпоративных закупок

В 2017 году продолжилась работа по совершенствованию правового регулирования корпоративных закупок. Всего с момента вступления в силу Федерального закона № 223-ФЗ в него было внесено 20 изменений, в его развитие принято 15 постановлений [29] Правительства Российской Федерации.

В 2017 году в развитие Федерального закона № 223-ФЗ принято 6 актов Правительства Российской Федерации, которыми внесены изменения в 3 постановления Правительства Российской Федерации.

Приказом Минэкономразвития России от 1 марта 2017 года № 90 «Об утверждении требований к содержанию программ партнерства, утверждаемых конкретными и отдельными заказчиками, определяемыми Правительством Российской Федерации в целях проведения оценки соответствия и мониторинга соответствия, предусмотренных Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (зарегистрировано в Минюсте России 31 марта 2017 года № 46212) введены требования к содержанию программ партнерства, утверждаемых конкретными и отдельными заказчиками, определяемыми Правительством Российской Федерации в целях проведения оценки и мониторинга соответствия, предусмотренных Федеральным законом № 223-ФЗ.

Также в 2017 году внесены дополнения [30] в Перечень конкретных заказчиков, чьи проекты планов закупки товаров, работ, услуг, проекты планов закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств, проекты изменений, вносимых в такие планы, подлежат до их утверждения проводимой акционерным обществом «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» оценке соответствия требованиям законодательства Российской Федерации, предусматривающим участие субъектов малого и среднего предпринимательства в закупке, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2015 года № 2258-р (дополнено 49 позициями).

Контроль за закупками, осуществляемыми в рамках
Федерального закона № 223-ФЗ

Согласно части 10 статьи 3 Федерального закона № 223-ФЗ (в редакции до 31 декабря 2017 года) участник закупки вправе обжаловать неправомерные действия (бездействие) заказчика по следующим основаниям:

- неразмещение в ЕИС положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ размещению в ЕИС, или нарушение сроков такого размещения;

- предъявление к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

- осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в ЕИС положения о закупке и без применения положений Федерального закона № 44-ФЗ;

- неразмещение или размещение в ЕИС недостоверной информации о годовом объеме закупок, который заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

ФАС России в 2017 году принято к рассмотрению 198 жалоб, из которых 127 жалоб признаны обоснованными (64 % от общего количества поступивших жалоб), 71 жалоба признана необоснованной, выдано 123 предписания.

Предметом поступающих в ФАС России жалоб в основном являются предъявление к участникам закупок неправомерных требований по представлению документов, не предусмотренных документацией о закупке, неразмещение в ЕИС положения о закупке, информации о закупке или нарушение сроков размещения таких сведений.

Контрольные мероприятия, проводимые Счетной палатой

Счетной палатой в 2017 году проведено 45 контрольных мероприятий, по итогам которых выявлено 139 нарушений законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц на общую сумму 13,8 млрд. рублей [31], выраженных, преимущественно, в несоблюдении заказчиками требований законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц, а также в несоблюдении утвержденных ими положений о закупке.

Например, ФГБУ «ГНЦ ФМБЦ им. А.И. Бурназяна» ФМБА России осуществило в 2016 году 345 закупок на общую сумму 197,8 млн. рублей в отсутствие правового акта, утвержденного в соответствии с частью 3 статьи 2 Федерального закона № 223-ФЗ [32].

ФБУ «Рослесинфорг» осуществлены в 2016 году закупки товаров, работ и услуг на общую сумму 140,6 млн. рублей в отсутствие утвержденного в соответствии с пунктом 6 части 3 статьи 2 Федерального закона № 223-ФЗ органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, положения о закупках (положение утверждено директором учреждения) [33].

ООО «Балтийский завод - Судостроение» в нарушение собственного положения о закупке заключались дополнительные соглашения к двум договорам на поставку листового металлопроката, предусматривающие увеличение объема закупки свыше 10 % первоначального объема, что привело к увеличению цены договоров на общую сумму 137,2 млн. рублей [34].

ФГУП «Почта России» в нарушение части 2 статьи 4.1 Федерального закона № 223-ФЗ не размещались в ЕИС сведения о результатах исполнения 33 договоров [35].

ФАУ «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов» в нарушение части 2 статьи 4.1 Федерального закона № 223-ФЗ несвоевременно направлены сведения о заключенных договорах для отражения в ЕИС по 16 закупкам (нарушение сроков размещения информации составляет от 5 дней до 6 месяцев) [36].

По результатам контрольных мероприятий Счетной палатой объектам контроля (аудита) направлено 32 представления, которые, в том числе, содержат сведения о нарушениях законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц, а также 3 обращения в правоохранительные органы, 11 обращений в контрольный орган в сфере закупок (ФАС России).

Контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации в 2017 году проведено 251 контрольное мероприятие, в рамках которых проводились проверки закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Всего было проверено 290 объектов аудита (контроля), объем выявленных нарушений при осуществлении закупок составил около 3,0 млрд. рублей.

КСО выявлены случаи несоблюдения принципов и основных положений о закупке, а также нарушения в части отсутствия утвержденного акта, регламентирующего правила закупки, нарушения состава, порядка и формы его утверждения, несвоевременного размещения информации в ЕИС.

Сохранение проблематики применения
Федерального закона № 223-ФЗ

По итогам проведенного мониторинга за 2016 год Счетная палата отмечала недостатки в функционировании системы корпоративных закупок и соответствующие предложения по их устранению информационным письмом от 18 апреля 2017 года № 01-1180/14-04 направила в Правительство Российской Федерации.

В части совершенствования системы корпоративных закупок Счетная палата предлагала внести изменения в Федеральный закон № 223-ФЗ, устанавливающие:

- исчерпывающий перечень оснований для заключения договора с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);

- необходимость обоснования начальных (максимальных) цен контрактов;

- запрет на конфликт интересов закупочной комиссии заказчика и участников закупок.

Вместе с тем по итогам 2017 года указанные предложения Счетной палаты реализованы не были.

Кроме того, в Федеральном законе от 31 декабря 2017 года № 505-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который внес масштабные поправки в Федеральный закон № 223-ФЗ, не нашли отражения предложения Счетной палаты.

Так, не решена проблема по минимизации закупок у единственного поставщика, что не способствует повышению конкурентности и эффективности закупок в рамках Федерального закона № 223-ФЗ.

Отсутствуют требования в Федеральном законе № 223-ФЗ к формированию начальных (максимальных) цен, в результате чего создаются условия для возникновения коррупционных проявлений, которые могут нанести ущерб законным интересам общества и государства.

Так, по результатам проверки исполнения федерального бюджета за 2016 год в ФГБНУ «Федеральный научный центр исследований и разработки иммунобиологических препаратов им. М.П. Чумакова РАН» (далее - Учреждение) выявлены факты осуществления Учреждением закупок лабораторных животных по завышенным ценам [37].

Учреждение для проведения лабораторных исследований закупало лабораторных животных (зеленая мартышка, яванская макака) по ценам в 6 и 4 раза, соответственно, выше, чем иные государственные научные исследовательские институты, в результате чего переплата по таким закупкам составила более 157 млн. рублей.

При этом, как показала проверка, еще на этапе формирования начальной (максимальной) цены договора Учреждение использовало завышенные цены (коммерческие предложения потенциальных поставщиков в несколько раз превышали розничные цены).

По данному факту соответствующее обращение Счетной палаты было направлено в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Сравнительный анализ применения Федерального закона № 44-ФЗ
и Федерального закона № 223-ФЗ

В результате проведенного мониторинга установлено, что сравнительный анализ по-прежнему показывает низкую эффективность и низкий уровень конкуренции при осуществлении закупок отдельными видами юридических лиц по сравнению с закупками, осуществляемыми в соответствии с законодательством о контрактной системе.

Кроме того, сравнительный анализ применения унитарными предприятиями Федерального закона № 44-ФЗ и Федерльного закона № 223-ФЗ показывает низкую эффективность закупок в рамках законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц.

Необходимо отметить, что, начиная с 2017 года, государственные, муниципальные унитарные предприятия осуществляют закупки в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, за исключением случаев, предусмотренных частью 2.1 статьи 15 Федерального закона № 44-ФЗ. При этом распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2016 года № 2931-р утвержден перечень федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, на которые не распространяется действие Федерального закона № 44-ФЗ (количество унитарных предприятий, продолжающих осуществлять закупки по Федеральному закону № 223-ФЗ, на конец 2017 года составило 122 предприятия).

Выводы

1. Объем закупок, объявленных в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ в 2017 году в рамках проведения процедур закупок, размещенных в открытой части единой информационной системы в сфере закупок, составил 7,1 трлн. рублей, что на 11,4 % выше уровня 2016 года.

Экономия бюджетных средств по итогам осуществления закупок в рамках Федерального закона № 44-ФЗ составила 6,7 %, среднее количество заявок участников составило 2,97 заявки на 1 лот.

2. Мониторинг показал, что продолжается рост объема закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций (объявлено более 1,1 млн. закупок на 2,5 трлн. рублей, прирост 30,5 % к уровню 2016 года).

Наметилась тенденция снижения доли закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (с 20,1 % до 18,8 процента).

Вместе с тем с учетом несостоявшихся закупок доля закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) достаточно высокая (59,4 %), что не способствует развитию конкурентности закупок (на протяжении последних 4 лет среднее количество заявок участников составляет около 3 заявок на 1 лот). Относительная экономия по итогам осуществления закупок снизилась с 9,9 % в 2016 году до 6,7 % в 2017 году.

3. По результатам мониторинга применения в 2017 году Федерального закона № 44-ФЗ к основным проблемам и недостаткам (рискам) при осуществлении государственных и муниципальных закупок можно отнести следующие.

3 .1. Сложность правового обеспечения контрактной системы в сфере закупок. С момента принятия Федерального закона № 44-ФЗ внесено значительное количество изменений в закон (48 изменений), а также принято более 100 подзаконных актов в его развитие, что на практике затрудняет правоприменение законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Анализ принимаемых в развитие контрактной системы в сфере закупок подзаконных актов показывает, что в ряде случаев по одному вопросу принимается несколько подзаконных актов, что также приводит к затруднению восприятия и ошибкам (нарушениям) при осуществлении закупочной деятельности заказчиков.

Законодательством о контрактной системе в сфере закупок на каждом этапе осуществления закупки предусмотрено формирование заказчиком значительного количества документов, что на практике приводит к дополнительным трудовым и материальным затратам не только заказчиков, но и участников закупки.

Также сложность законодательства о контрактной системе в сфере закупок подтверждается значительным количеством обращений заказчиков и участников закупок к отдельным федеральным органам исполнительной власти за соответствующими разъяснениями законодательства (согласно справочной правовой системе «Консультант плюс» только за 2017 год федеральными органами исполнительной власти дано более 1000 разъяснений законодательства о контрактной системе в сфере закупок).

3.2. Недостатки контроля в сфере закупок. Контроль в сфере закупок представляет собой многоуровневую систему, при этом по уровням осуществления закупок отсутствует единообразная организация контроля.

Так, на федеральном уровне контроль в сфере закупок осуществляется ФАС России и Федеральным казначейством, а также их территориальными органами. На региональном и муниципальном уровне может быть создан как самостоятельный контрольный орган в сфере закупок, так и контрольные функции могут быть частью иных полномочий органов власти.

Кроме того, существующее разграничение полномочий федеральных контрольных органов в сфере закупок, когда ФАС России осуществляет контроль на этапе проведения процедур закупок, а Федеральное казначейство при планировании закупок и исполнении контрактов, а также отсутствие взаимодействия между контрольными органами по вопросам проверяемых объектов и выявляемых нарушений, не позволяет обладать целостной картиной о нарушениях в сфере закупок.

Установленный срок привлечения к ответственности за нарушения в сфере закупок (1 год с момента совершения) позволяет заказчикам избегать ответственности за нарушения, связанные с неразмещением или нарушением сроков размещения информации в ЕИС. Такие нарушения не являются предметом жалоб участников закупок на действия (бездействие) заказчиков и могут быть выявлены в рамках планового контроля, который не позволяет привлечь заказчиков к ответственности в связи с истечением сроков давности.

3.3. Недостатки информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок. Сохраняются проблемы работоспособности ЕИС, отмечается низкое качество поддержки пользователей ЕИС, в связи с чем возникают риски неработоспособности ЕИС при электронизации закупок в 2018 году.

4. По итогам 2017 года Счетной палатой выявлено 2178 нарушений при осуществлении государственных закупок в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ (включая открытые сведения, информацию ограниченного доступа и сведения, составляющие государственную тайну) на общую сумму 104,6 млрд. рублей.

К наиболее типичным нарушениям законодательства в сфере закупок, выявленным Счетной палатой в 2017 году, можно отнести нарушения при обосновании и определении начальной (максимальной) цены контракта (договора), цены контракта (договора), заключаемого с единственным поставщиком; нарушения при приемке и оплате поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, несоответствующих условиям контрактов (договоров); неприменение мер ответственности по контракту (договору); внесение изменений в контракт с нарушением требований, установленных законодательством.

Контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации за этот же период выявлено более 34 тыс. различных нарушений в этой сфере на общую сумму более 35 млрд. рублей.

5. Определенное увеличение количества выявляемых нарушений Федерального закона № 44-ФЗ отмечается и контрольными органами в сфере закупок. Так, ФАС России в 2017 году выявлено 51739 тыс. нарушений (рост на 6,1 % к уровню 2016 года), основная масса которых носит процедурный характер. Федеральным казначейством - 2791 нарушение, основная доля которых приходится на нарушения при обосновании начальных (максимальных) цен контрактов (89,4 процента).

6. Объем объявленных закупок, осуществленных в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ в 2017 году, составил 27,0 трлн. рублей, что на 5,1 % выше уровня 2016 года.

По итогам 2017 года система закупок отдельными видами юридических лиц характеризуется незначительным уменьшением доли закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (31 %) при одновременном увеличении доли прочих закупок (65,4 %), а также сохранением незначительной доли открытых процедур конкурса и аукциона (3,6 процента).

В результате основной объем закупок (96,4 %) в рамках Федерального закона № 223-ФЗ осуществляется прочими способами и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), что влечет низкий уровень конкуренции (среднее количество заявок на 1 лот - 1,75 заявки) и эффективности осуществления закупок (относительная экономия - 1,32 процента).

7. Результаты экспертно-аналитического мероприятия показали, что положительных изменений в развитии системы корпоративных закупок не происходит, не устранены недостатки и риски, которые отмечались Счетной палатой по итогам 2016 года.

Предложения Счетной палаты, направленные на устранение выявленных недостатков в 2016 году, также не в полном объеме были учтены при подготовке изменений в законодательство о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Так, в Федеральном законе от 31 декабря 2017 года № 505-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который внес масштабные поправки в Федеральный закон № 223-ФЗ, не нашли отражения предложения Счетной палаты в части установления исчерпывающего перечня оснований для заключения договора с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), необходимости обоснования начальных (максимальных) цен контрактов, запрета на конфликт интересов закупочной комиссии заказчика и участников закупок.

8. По итогам 2017 года Счетной палатой выявлено 139 нарушений на общую сумму 13,8 млрд. рублей при осуществлении отдельными видами юридических лиц закупок в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ, выраженных, преимущественно, в несоблюдении заказчиками требований утвержденных ими положений о закупке.

Контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации за этот же период выявлено нарушений при осуществлении корпоративных закупок на общую сумму около 3,0 млрд. рублей.

В целях устранения установленных недостатков считаем необходимым:

- определить нормативным правовым актом единый федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на подготовку разъяснений по применению положений нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

- внести изменение в Федеральный закон № 44-ФЗ, предусматривающее наделение федерального органа исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок полномочием по изданию порядка применения методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в виде нормативного правового акта, являющегося обязательным для применения;

- в части правового обеспечения контрактной системы в сфере закупок провести анализ законодательства о контрактной системе в сфере закупок и сформировать план мероприятий в целях: оптимизации законодательства о контрактной системе в сфере закупок в части нормирования и планирования закупок; минимизации документов, формируемых заказчиками при осуществлении закупок;

- в части контроля в сфере закупок и информационного обеспечения контрактной системы: разработать стандарт осуществления контроля в сфере закупок и рекомендовать его использование на региональном и муниципальном уровнях, при необходимости подготовить предложения по внесению изменений в Федеральный закон № 44-ФЗ; внести изменения в часть 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части увеличения срока давности привлечения к ответственности за нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 7.29-7.32, 7.32.5, частью 7 статьи 19.5, статьей 19.7.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях); разработать открытый для пользователей функционал ЕИС, позволяющий в автоматизированном режиме структурировать и систематизировать нарушения, выявляемые органами контроля в сфере закупок (на основе сведений из реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний); сформировать в ЕИС открытый функционал автоматизированного анализа и контроля, позволяющий выявлять и предупреждать процедурные нарушения в сфере закупок, а также выстроить в ЕИС подсистему фиксации последовательности этапов работы заказчиков, обеспечив при этом блокирования их недобросовестных действий;

- в части корпоративных закупок внести в статью 3 Федерального закона № 223-ФЗ изменения, предусматривающие обязанность заказчика устанавливать в положении о закупке: исчерпывающий перечень оснований для заключения договора с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем); порядок обоснования начальных (максимальных) цен контрактов; запрет на конфликт интересов закупочной комиссии заказчика и участников закупок.

Предложения

1. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Направить информацию об основных итогах экспертно-анали-тического мероприятия в Контрольное управление Президента Российской Федерации.

3. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации.

Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации В.Е. ЧИСТОВА

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации М.С. РОХМИСТРОВ

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации

С.А. АГАПЦОВ

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации В.Н. БОГОМОЛОВ

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Т.В. БЛИНОВА

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Б.-Ж. ЖАМБАЛНИМБУЕВ

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.И. ЖДАНЬКОВ

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.В. ПЕРЧЯН

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации В.С. КАТРЕНКО

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Ю.В. РОСЛЯК

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.В. ФИЛИПЕНКО

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.И. ШТОГРИН

отчет
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка осуществления Федеральным агентством
водных ресурсов и его территориальными органами полномочий администратора доходов в части правильности исчисления,
полноты и своевременности уплаты неналоговых доходов,
а также мер, принимаемых по сокращению
дебиторской задолженности»

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 3.1.0.11 Плана работы Счетной палаты на 2018 год.

Предмет контрольного мероприятия

1. Нормативные правовые акты и иные документы, регламентирующие порядок организации и обеспечения полноты и своевременности поступлений платежей в бюджет, администрируемых Федеральным агентством водных ресурсов.

2. Деятельность Федерального агентства водных ресурсов, его территориальных органов, а также уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации при исполнении ими бюджетных полномочий администратора доходов бюджета, в том числе платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, а также осуществление федерального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов.

3. Влияние изменений в федеральном законодательстве и в иных нормативных правовых актах на динамику поступлений неналоговых доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, администрируемых Федеральным агентством водных ресурсов.

Объекты контрольного мероприятия

Федеральное агентство водных ресурсов;

Московско-Окское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов (далее - Московско-Окское БВУ);

департамент жилищно-коммунального хозяйства города Москвы;

Донское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов (далее - Донское БВУ);

министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области.

Срок проведения контрольного мероприятия: с 20 ноября 2017 года по 15 марта 2018 года.

Цели контрольного мероприятия

1. Оценить состояние нормативно-правового регулирования исполнения бюджетных полномочий главного администратора (администратора) доходов Федеральным агентством водных ресурсов.

2. Проверить деятельность Федерального агентства водных ресурсов при исполнении бюджетных полномочий главного администратора доходов бюджета.

3. Проверить деятельность территориальных органов Федерального агентства водных ресурсов, уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации при исполнении ими бюджетных полномочий администратора доходов бюджета.

4. Проверить взаимодействие органов исполнительной власти при администрировании платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности.

Проверяемый период деятельности: 2015-2016 годы и истекший период 2017 года.

Краткая характеристика проверяемой сферы формирования,
управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами
и деятельности объектов проверки

В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года № 282, Федеральное агентство водных ресурсов (далее - Росводресурсы, Агентство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере водных ресурсов.

Агентство находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Росводресурсы руководствуются в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Агентство осуществляет свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы (в том числе бассейновые) и через подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Росводресурсы осуществляют (организуют):

- мероприяти я по охране водоемов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации последствий указанных явлений;

- функции государственного заказчика межгосударственных, федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере деятельности Агентства;

- ведение государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования;

- владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности;

- разработку, утверждение и реализацию в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов;

- государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения;

- разработку автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по Российской Федерации в целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

- предоставляет в установленном порядке сведения из государственного водного реестра или в письменной форме направляет мотивированный отказ в предоставлении таких сведений;

- осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса.

Цель 1. Оценить состояние нормативно-правового регулирования
исполнения бюджетных полномочий главного администратора
(администратора) доходов Федеральным агентством водных ресурсов

Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет свою деятельность в соответствии со следующими нормативными правовыми актами:

Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс);

Водным кодексом Российской Федерации (далее - Водный кодекс);

постановлением П равительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 года № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона»;

постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года № 876 «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности»;

постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 года № 764 «Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности»;

постановление м Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 года № 1509 «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, и внесении изменений в раздел I ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности»;

распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года № 2054-р;

иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также ведомственными нормативными актами, приказами, письмами. Список прилагается (приложение № 1 к настоящему отчету, приложения в Бюллетене не публикуются).

В соответствии с частью 2 статьи 11 Водного кодекса использование водных ресурсов в целях забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, использования акваторий водных объектов, а также производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов осуществляется на основе договора водопользования. Порядок заключения указанного договора регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 года № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона».

Частью 1 статьи 20 Водного кодекса предусмотрено, что по договору водопользования взимается плата за пользование водным объектом или его частью. В соответствии со статьей 13 Водного кодекса договор водопользования должен содержать размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия и сроки внесения данной платы.

При этом размер платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, не подлежит согласованию сторонами, так как порядок расчета и взимания данной платы устанавливается дифференцированно по бассейнам водных объектов постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года № 876 «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» (далее - постановление № 876).

Детально порядок расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, регламентируется Правилами расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 года № 764 (далее - Правила, утвержденные постановлением № 764).

Указанные Правила регулируют расчет и взимание платы по договору водопользования для осуществления забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов или их частей, использования водных объектов или их частей без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии, использования акватории водных объектов или их частей, в том числе для рекреационных целей.

Согласно пункту 10 рассматриваемых Правил, а также абзацу 7 части 1 статьи 51 Бюджетного кодекса плата за пользование федеральными водными ресурсами в полном размере (по нормативу 100 %) подлежит зачислению в федеральный бюджет.

Постановление м Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 года № 1509 «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, и внесении изменений в раздел I ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» установлены ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, и коэффициенты к ним (с округлением до полного рубля) до 2025 года.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 1 указанного постановления Правительства Российской Федерации к ставкам платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, утвержденным постановлением № 876 с учетом применяемых к ним коэффициентов, и к ставкам платы за забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов или их частей для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения, за забор (изъятие) водных ресурсов из водных объектов, находящихся в федеральной собственности, водопользователями, не имеющими водоизмерительных приборов, применяется повышающий коэффициент 1,1.

В соответствии со статьей 160.1 Бюджетного кодекса Росводресурсы осуществляют полномочия главного администратора доходов федерального бюджета и являются согласно приказу Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» главным администратором доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по коду бюджетной классификации доходов (далее - КБК) 1 12 05010 01 0000 120 «Плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» и КБК 1 16 25081 01 0000 140 «Денежные взыскания (штрафы) за нарушение водного законодательства, установленное на водных объектах, находящихся в федеральной собственности (за исключением денежных взысканий (штрафов), налагаемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации)».

Администрирование доходов федерального бюджета, поступающих от платы за пользование федеральными водными объектами, регулируется приказом Росводресурсов от 30 сентября 2010 года № 263 «О порядке организации работы по администрированию доходов федерального бюджета, поступающих от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» (далее - Порядок, утвержденный приказом № 263).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 2008 года № 165 «О подготовке и заключении договора водопользования» утверждены Правила подготовки и заключения договора водопользования, а также форма примерного договора водопользования.

В соответствии с пунктом 14 указанной формы примерного договора перерасчет размера платы, установленной договором за пользование водным объектом, находящимся в федеральной собственности, осуществляется в порядке, установленном пунктами 7 и 8 Правил, утвержденных постановлением № 764, то есть в случае уменьшения забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов или их частей, при уменьшении (увеличении) количества произведенной электроэнергии по сравнению со значениями, установленными договором водопользования.

Однако указанными нормативными правовыми актами не предусмотрен порядок перерасчета размера платы за пользование водным объектом, находящимся в федеральной собственности, в случае увеличения (превышения) фактического объема забора (изъятия) водных ресурсов.

Таким образом, при увеличении (превышении) фактического объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов или их частей над объемом, предусмотренным условиями договора водопользования, перерасчет размера платы не производится и, соответственно, плата за превышение объема забора (изъятия) воды не начисляется и в бюджет не перечисляется.

В соответствии с частью 3 статьи 18 Водного кодекса за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем забора (изъятия) водных ресурсов, водопользователи несут ответственность в виде уплаты штрафа за такое превышение в размере пятикратной платы за пользование водным объектом.

Однако в связи с тем, что порядок и условия взимания платы за сверхнормативное изъятие водных ресурсов из водных объектов нормативно не закреплены, часть дохода федерального бюджета за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования, в федеральный бюджет не поступает, поскольку суммы штрафов за превышение установленного договором водопользования объема забора (изъятия) водных ресурсов, наложенного соответствующим уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее - УОИВ), зачисляются в доход бюджетов субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить также следующее.

Согласно подпункту «з» пункта 19 формы примерного договора водопользования, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 2008 года № 165, водопользователь обязан представлять в уполномоченный орган (которым являются Росводресурсы или его территориальные органы - в отношении водоемов, находящихся в федеральной собственности, а также морей и их отдельных частей) ежеквартально, не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, отчет о фактических параметрах осуществляемого водопользования, выполнении условий использования водного объекта (его части), результатах наблюдений за водным объектом и его водоохранной зоной.

Таким образом, установить объем забора (изъятия) водных ресурсов, фактически превышающий допустимый объем, установленный договором водопользования, в настоящее время можно только на основании данных, указанных в отчетах о фактических параметрах осуществляемого водопользования.

При этом полномочия по проверке достоверности данных, отраженных водопользователями в отчетах о фактических параметрах осуществляемого водопользования, за администраторами доходов, поступающих в федеральный бюджет от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, а также за другими органами государственной власти не закреплены.

Контроль над показателями осуществляется на основании сопоставления представленных водопользователями данных по формам 3.1-3.3, являющимся приложением к Порядку ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, утвержденному приказом Минприроды России от 8 июля 2009 года № 205.

В соответствии с частью 2 статьи 18 Водного кодекса несвоевременное внесение водопользователем платы за пользование водным объектом влечет за собой уплату пеней.

Пунктом 1 статьи 330 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения.

Пунктом 31 Порядка, утвержденного приказом № 263, установлено, что по истечении срока, установленного для внесения платежа, за каждый календарный день просрочки, начиная со дня, следующего за установленным, по день фактической уплаты включительно, начисляются пени.

Письмами Росводресурсов от 24 января 2008 года № МС-03-23/207 «О порядке администрирования платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 5 апреля 2012 года № МТ-03-26/1435 «О начислении пеней по плате за пользование водными объектами» до территориальных органов и УОИВ доведены разъяснения, что пени за несвоевременное внесение водопользователем платы за пользование водным объектом, подлежат зачислению в доход федерального бюджета на КБК 052 1 12 05010 01 0000 120 «Плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности».

В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» в подпункт 5 пункта 1 статьи 46 Бюджетного кодекса внесены изменения, предусматривающие зачисление денежных взысканий (штрафов), наложенных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в полном объеме в бюджет субъекта Российской Федерации.

Необходимо отметить, что указанным законом изменения в Бюджетном кодексе, предусматривающие порядок зачисления пени за несвоевременное внесение водопользователем платы за пользование водным объектом в доход бюджетов субъектов Российской Федерации, не предусматривались.

Кроме того, положения приложения № 5 к приказу Росводресурсов от 14 декабря 2012 года № 261 «Об администрировании доходов» по источнику доходов федерального бюджета «Плата за пользование водными объектами» (КБК 052 1 12 05010 01 0000 120) не содержат правового основания для взимания органами государственной власти субъектов Российской Федерации пени за несвоевременное внесение водопользователями платы за пользование водными объектами.

Однако письмом Росводресурсов № МТ-03-26/0457 от 3 февраля 2014 года доведены разъяснения о том, что пени за несвоевременное внесение водопользователями платы за пользование водными объектами подлежат зачислению в полном объеме в бюджет субъекта Российской Федерации (КБК 000 1 16 25086 02 0000 140).

В результате в проверяемом периоде в Московско-Окском и Донском БВУ пени за несвоевременное внесение платы за пользование водными объектами зачислялись в доход федерального бюджета, а в УОИВ, входящими в их зону ответственности, - в доход бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

На основании пункта 55 Порядка, утвержденного приказом № 263, в сроки, установленные для сдачи бюджетной отчетности, территориальные органы представляют в Росводресурсы консолидированную отчетность по исполнению федерального бюджета, включая отчетность, полученную от УОИВ субъектов Российской Федерации, по зоне деятельности территориального органа.

Анализ бюджетной отчетности УОИВ территориальными органами Росводресурсов не предусмотрен ведомственными нормативными актами Росводресурсов и, соответственно, территориальными органами не осуществляется.

Отсутствие контроля Агентства за деятельностью подведомственных администраторов доходов приводит к нарушению исполнения функций и задач при осуществлении ими бюджетных полномочий администраторов доходов бюджета.

Цель 2. Проверить деятельность Федерального агентства
водных ресурсов при исполнении бюджетных полномочий
главного администратора доходов бюджета

2.1. Прогнозирование доходов осуществляется Росводресурсами в соответствии с утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2016 года № 574 Общими требованиями к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и Методикой прогнозирования поступлений доходов в федеральный бюджет, администрируемых Федеральным агентством водных ресурсов, на очередной финансовый год и плановый период, утвержденной приказом Агентства от 10 марта 2017 года № 50 (далее - Методика).

Согласно пункту 1.5 Методики прогнозирование доходов федерального бюджета осуществляется по всем кодам классификации доходов, закрепленным за Росводресурсами, согласно правовому акту о наделении его соответствующими полномочиями.

Анализ данных показал, что поступления от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, составляют 96,0 % от общей суммы поступлений прогнозируемых доходов. В 2015 и 2016 годах отклонение от прогнозного показателя составляет 103406,9 тыс. рублей, или 0,9 %, и 1016065,1 тыс. рублей, или 8,3 %, соответственно.

Согласно Методике при формировании прогноза доходов федерального бюджета применяются методы усреднения, прямого расчета, индексации, при формировании прогноза по плате за пользование водными ресурсами в системе Росводресурсов расчет прогноза производится исходя из предполагаемого объема поступлений платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, с учетом фактических данных прошлых периодов. При этом согласно положениям приказа № 263, прогнозная платежная база по указанной плате должна формироваться с учетом объемов водопользования, осуществляемого в соответствии с условиями действующих договоров водопользования.

В нарушение пункта 40 Порядка организации работы по администрированию доходов федерального бюджета, поступающих от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, утвержденного приказом Росводресурсов от 30 сентября 2010 года № 263, в соответствии с которым прогнозная платежная база формируется с учетом объемов водопользования, осуществляемого в соответствии с условиями действующих договоров водопользования, в расчет прогноза поступлений в федеральный бюджет доходов от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности (КБК 052 1 12 05010 01 6000 120), на очередной год или плановый период принимался не объем водопользования, предусмотренный действующими договорами, а данные о фактических объемах водопользования в прошлых периодах.

В соответствии с данными формы статистической отчетности 1-ГУ (срочная) за проверяемый период общее количество положительных решений (выданных документов, совершенных действий) по запросам физических и юридических лиц, обратившихся непосредственно в Агентство или его подведомственные организации, о предоставлении копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, составило 17417 решений (сумма строк 27, 34 формы 1-ГУ (срочная). Расшифровка показателей формы статистической отчетности 1-ГУ (срочная) за проверяемый период в разрезе платных и бесплатных услуг по показателю количества заявлений (положительных решений) о предоставлении государственной услуги в отношении физических и юридических лиц (строки 13, 20, 27, 34 формы 1-ГУ (срочная) в Агентстве отсутствовала. Расчетно: за 1 лист формата А4 за проверяемый период в доход федерального бюджета должно было поступить 1195,9 тыс. рублей, или на 1173,3 тыс. рублей больше фактического поступления.

В целом по главе 052 «Федеральное агентство водных ресурсов» отклонение кассового поступления доходов от прогнозных показателей в 2015 и 2016 годах составило 158934,6 тыс. рублей, или 1,4 %, и 1093674,1 тыс. рублей, или 7,6 %, соответственно.

При этом превышение прогноза поступлений более чем на 15 %, а иногда в несколько десятков раз отмечается практически по всем остальным администрируемым КБК, что свидетельствует о низком уровне прогнозирования доходов федерального бюджета.

2.2. В проверяемом периоде в Росводресурсах план проведения контрольных мероприятий в отношении территориальных органов Росводресурсов, а также УОИВ в части исполнениями ими бюджетных полномочий администратора доходов бюджетов, в том числе по плате за пользование водными ресурсами, отсутствовал.

Вопросы администрирования территориальными органами и УОИВ доходов в контрольных мероприятиях, проводимых Агентством, отсутствовали.

В проверяемом периоде Агентством проведено 18 выездных проверок, в том числе в 7 территориальных бассейновых водных управлениях.

Проведенный выборочный анализ представленных по запросу Счетной палаты Российской Федерации актов проведенных Росводресурсами контрольных мероприятий за проверяемый период (Верхне-Волжское БВУ, Нижне-Волжское БВУ, Московско-Окское БВУ, Западно-Каспийское БВУ Верхне-Обское БВУ, Невско-Ладожское БВУ и Ленское БВУ) показал, что в актах контрольных мероприятий отсутствует информация о результатах проверки вопросов исполнения администраторами доходов своих полномочий и, в частности, по администрированию платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2014 года № 193 «Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 года № 89», в целях осуществления ведомственного контроля приказом Росводресурсов от 10 апреля 2015 года № 57 утвержден Порядок осуществления Агентством внутреннего финансового аудита.

В целях формирования стратегии развития водного хозяйства, определения направлений и путей комплексного решения проблем, возникающих при осуществлении Росводресурсами функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительных функций в сфере водных ресурсов, Агентством приказом от 21 декабря 2009 года № 47 утверждено Положение о Коллегии Федерального агентства водных ресурсов (далее - Положение о Коллегии, Коллегия), действующее без изменений на момент проведения контрольного мероприятия.

Пунктом 4.1 Положения о Коллегии (в редакции приказа Росводресурсов от 6 февраля 2009 года № 20) установлено, что Коллегия работает по планам, утвержденным председателем Коллегии. За проверяемый период планы работы Коллегии в Агентстве отсутствовали.

В решениях Коллегии вопросы деятельности управления экономики, финансов и бюджетного учета Агентства в части исполнения полномочий по администрированию доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, работоспособности ведомственных автоматизированных информационных систем, размещения информации о платежах и штрафах в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах (далее - ГИС ГМП) отражения не нашли.

2.3. В целях реализации полномочий по разработке автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации, установленных пунктом 5.6.8 Положения о Росводресурсах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года № 282, приказом Росводресурсов от 29 ноября 2013 года № 204 с 1 ноября 2013 года введена в постоянную эксплуатацию автоматизированная система «Водопользование» (далее - АСВ).

АСВ состоит из функциональных блоков и модулей, обеспечивающих следующие функциональные возможности.

Программный комплекс АСВ разработан на базе платформы «1С: Предприятие 8», что позволяет автоматизировать процесс представления информации по администрированию прав пользования водными объектами в системе Росводресурсов и УОИВ.

В соответствии с приказом Росводресурсов от 29 ноября 2013 года № 204 автоматизированная система должна позволить, в том числе, осуществлять администрирование платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, начисление и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним. Выборочной проверкой осуществления администрирования платы за пользование водными объектами установлено, что автоматически пени в АСВ не начисляются, расчет пеней и их внесение необходимо производить в ручном режиме.

В ходе контрольного мероприятия установлено, что в Московско-Окском бассейновом водном управлении Росводресурсов АСВ повреждена программным вирусом, информация о водопользователях, договорах водопользования, а также данные о начислении и внесении платы за пользование водными объектами Московско-Окским БВУ в АСВ в проверяемом периоде не вносились. Ведение карточек учета водопользователей осуществлялось в формате Exсel. За 2015-2016 годы и 9 месяцев 2017 года данным территориальным органом Росводресурсов начислено и взыскано пеней в сумме 2,6 тыс. рублей.

В ходе контрольного мероприятия установлено, что УОИВ также осуществляли ведение карточек учета водопользователей, свод информации для формирования бюджетной отчетности в формате Exсel и направляли в территориальные органы Росводресурсов.

При формировании с помощью АСВ информационно-аналитического отчета (отчет «Форма 2.5 ГВР») установленные в правоустанавливающих документах на водопользование параметры водопользования не включаются в данный отчет. Данной программой не предусмотрено также внесение сведений, представляемых водопользователями о фактических объемах забора (изъятия) водных ресурсов и сброса сточных вод.

Разработка программного комплекса АСВ на основе интеграции существующих информационных систем Росводресурсов ИАС «Администрирование платы за пользование водными объектами», ПИАК «Лицензирование» и ИС «Фактическое водопользование» осуществлялась в соответствии с заключенным государственным контрактом на информационное обеспечение и другие работы в области водных ресурсов для федеральных государственных нужд от 18 октября 2011 года № И-11-13 на сумму 7400,0 тыс. рублей. Проведенный анализ представленных из АСВ данных показал, что АСВ не содержит полной и актуальной информации и не позволяет реализовать возможности данной автоматизированной системы в целях обеспечения функций Агентства и получения достоверной информации по администрированию прав пользования водными объектами, снижает эффективность функциональной деятельности Росводресурсов в части реализации положений Водного кодекса.

В ходе выборочной проверки ведения карточек водопользователей в формате Excel при внесении корректировки платы по дополнительным соглашениям установлено, что не отображается дата внесения изменений в соответствии с дополнительным соглашением, в сводной ведомости АСВ данные в разрезе территориальных органов и УОИВ не отражаются и не имеется возможность формирования форм отчетности, предусмотренных АСВ.

В настоящее время АСВ не является инструментом для оценки фактического водопользования в части соблюдения установленных параметров водопользования, в том числе в разрезе водохозяйственных участков и территорий субъектов Российской Федерации. Проверить достоверность представленной в ходе контрольного мероприятия информации не представляется возможным, а также не представляется возможным сформировать достоверные отчетные данные, предусмотренные информационным ресурсом АСВ для оценки качества администрирования платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности.

На момент проведения контрольного мероприятия процесс сбора информации в АСВ осуществляется в ручном режиме. Также не решена задача автоматизации функции поиска и выдачи корректной информации с целью контроля за правильностью и своевременностью осуществления водопользователями перечисления платы за пользование объектами, находящимися в федеральной собственности, а также начисленных пеней и штрафов.

С помощью АСВ невозможно провести мониторинг осуществления водопользователями перечисления платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, за отчетный период. Также невозможно провести мониторинг по сбору, обработке, анализу, хранению и выдаче информации о состоянии водных объектов, о водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по Российской Федерации в целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, основное назначение АСВ - автоматизация процессов сбора, хранения, поиска и формирования необходимой информации для выполнения Агентством полномочий главного администратора (администратора) доходов, в полной мере не выполняется.

При этом, по данным «Сведений об использовании информационно-коммуникационных технологий» (ф. 0503177) в целях обеспечения текущей деятельности и повышения эффективности выполнения функций Росводресурсов в целом в проверяемом периоде эксплуатационные расходы на информационно-коммуникационные технологии составили 99531,9 тыс. рублей.

В связи с изложенным можно сделать вывод, что АСВ наполняется данными несвоевременно и не в полном объеме, в результате АСВ не используется в целях отражения операций по администрированию доходов в бухгалтерском (бюджетном) учете, как того требуют положения пункта 9 Порядка, утвержденного приказом № 263, и, следовательно, в целях достоверности отчетных данных.

2.4. Агентством представлена информация о размере дебиторской задолженности за проверяемый период на основании ф. 0503169 «Сведения по дебиторской и кредиторской задолженности» (далее - Сведения по ф. 0503169) и о причинах ее образования.

В целом рост дебиторской задолженности по Агентству за 2016 год составил 2,7 %, за 2017 год - 12,1 %. Дебиторская задолженность по состоянию на 1 января 2018 года составила 5206009,0 тыс. рублей и сложилась в основном за счет начислений платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, за IV квартал 2017 года. В пояснительной записке (ф. 0503160, ф. 0503164) к бюджетной отчетности причиной роста дебиторской задолженности указано текущее начисление платы за пользование водными объектами. Следует отметить, что в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением № 764, начисление и внесение (взимание) платы по договорам водопользования осуществляется не позднее 20 числа месяца, следующего за истекшим платежным периодом, а платежным периодом признается квартал, и, следовательно, текущее начисление платы не является причиной роста дебиторской задолженности.

Дебиторская задолженность по плате за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, в проверяемом периоде составила 99,8 % от общей суммы дебиторской задолженности.

Просроченная дебиторская задолженность в Сведениях по ф. 0503169 в отчетности за 2016 год и за 9 месяцев 2017 года Агентством отражалась не в полном объеме: в указанной форме не отражалась дебиторская задолженность водопользователей, в отношении которых введена процедура банкротства. Информацией о задолженности, включенной в реестр требований кредиторов, в отношении должников-банкротов Агентство не располагает.

В целях обеспечения исполнения доходной части федерального бюджета в рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года № 1551 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» Росводресурсами издан приказ от 2 марта 2017 года № 36 «О дополнительных мерах по сокращению недоимок по источникам доходов федерального бюджета по главе 052 «Федеральное агентство водных ресурсов» (далее - приказ № 36), в соответствии с которым территориальные органы Росводресурсов осуществляют ежеквартально сбор информации о задолженности, начиная с отчета за I полугодие 2017 года, а также о мерах по сокращению недоимок в части платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности.

Показатель недоимки в целом по Агентству по состоянию на 1 января и на 1 октября 2017 года составил 9,0 % от общей суммы дебиторской задолженности.

Проведенный анализ данных, показал, что информация о задолженности не соответствует данным по претензионной работе, представленным в рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года № 1551 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» и приказа № 36.

Например, в представленной Росводресурсами информации «Таблица по претензионной работе, в том числе по исполнительным документам в ходе исполнительного производства, судебная практика по делам по взысканию платы и пени за водные объекты за периоды 2015-2016 годов и 9 месяцев 2017 года» (далее - Информация по претензионной работе) Донским БВУ за указанный период в территориальные органы службы судебных приставов направлен исполнительный лист на сумму 0,5 тыс. рублей, а в таблице по недоимке по Донскому БВУ отражена сумма задолженности, находящаяся на принудительном исполнении, в размере 15534,4 тыс. рублей.

В соответствии с Информацией по претензионной работе Московско-Окским БВУ направлено на взыскание в судебном порядке задолженности и взыскано 22,9 тыс. рублей, а в таблице по недоимке отражена задолженность в сумме 514,9 тыс. рублей.

В рамках реализации пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2016 года № 393 «Об общих требованиях к порядку принятия решений о признании безнадежной к взысканию задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации» Росводресурсами приказом от 2 ноября 2016 года № 219 утвержден Порядок принятия решений о признании безнадежной к взысканию задолженности по платежам (далее - приказ № 219).

В проверяемом периоде Агентством списана дебиторская задолженность на забалансовый счет 04 по состоянию на 1 января 2016 года в сумме 4969,0 тыс. рублей, по состоянию на 1 января 2017 года - 7227,3 тыс. рублей, по состоянию на 1 октября 2017 года - 7351,3 тыс. рублей. Списанная дебиторская задолженность по плате за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, в проверяемом периоде составила 2489,1 тыс. рублей (решение суда и постановление судебного пристава-исполнителя об окончании исполнительного производства по Верхне-Волжскому БВУ), которая в Сведениях по ф. 0503169 Агентством не отражалась.

Кроме того, в представленной Агентством Информации по претензионной работе по Верхне-Волжскому БВУ (Ярославская область) водопользователь ОАО «Водоканал» с суммой просроченной дебиторской задолженности в размере 2489,1 тыс. рублей отсутствует.

2.5. Агентство в соответствии с действующим законодательством и нормативными правовыми актами составляет и представляет в Федеральное казначейство, Росстат и другие органы государственной власти бюджетную (бухгалтерскую), статистическую и иную отчетность. Кроме того, территориальные органы Росводресурсов и УОИВ представляют в Агентство ведомственную отчетность.

Бюджетная отчетность представляется Росводресурсами в соответствии с Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 28 декабря 2010 года № 191н (далее - Инструкция № 191н), в сроки, установленные Федеральным казначейством.

Статистическая отчетность Агентства по существу отражает только отраслевые показатели без их стоимостного выражения.

Ведомственная отчетность регламентируется приказами и письмами Росводресурсов и в соответствии с приказом № 263 составляется на основании данных аналитического учета из карточек учета платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности.

В соответствии с пунктами 3.2, 6 приказа № 263 аналитический учет сумм платы за пользование водными объектами осуществляется администратором доходов в карточке учета.

Согласно приказу Росводресурсов от 29 ноября 2013 года № 204 «О вводе в постоянную эксплуатацию автоматической системы «Водопользование» карточки учета ведутся в АСВ в разрезе каждого водопользователя. На основании этих данных территориальные органы Росводресурсов и УОИВ формируют сведения о фактическом поступлении в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации сумм платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, по форме, утвержденной приказом Росводресурсов от 15 июня 2012 года № 108 «О порядке и сроках представления месячной бюджетной и бухгалтерской отчетности» (в редакции приказа Росводресурсов от 25 февраля 2013 года № 32 «О внесении изменений в приказ Федерального агентства водных ресурсов от 15 июня 2012 года № 108 «О порядке и сроках представления месячной бюджетной и бухгалтерской отчетности»).

Выборочной проверкой соответствия показателей бюджетной отчетности, представляемой в соответствии с приказом Минфина России № 191н, и ведомственной отчетности, представляемой в соответствии с приказом Росводресурсов от 25 февраля 2013 года № 32 «О внесении изменений в приказ Федерального агентства водных ресурсов от 15 июня 2012 года № 108 «О порядке и сроках представления месячной бюджетной и бухгалтерской отчетности», и показателей, выгруженных из АСВ, по состоянию на 1 января 2017 года установлены расхождения.

Проведен анализ сводной отчетности уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, представленной в Агентство Московско-Окским и Донским бассейновыми водными управлениями по соответствующим зонам их деятельности.

В нарушение абзаца 15 пункта 167 Инструкции № 191н Московско-Окское БВУ в графе 5 «Изменение (увеличение) суммы задолженности, всего» раздела 1 Сведений по дебиторской и кредиторской задолженности (ф. 0503169) (дебиторская задолженность) по номеру счета 120521560 (КБК 052 1 12 05010 01 0000 120) отражено кассовое поступление доходов, подтвержденное заверенными в территориальных органах Федерального казначейства отчетами об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (ф. 0503127) уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, вместо общего объема оборотов («Всего») за отчетный период, сформированных за отчетный период по дебету и кредиту соответствующего номера счета бюджетного учета по дебиторской задолженности, в сумме 457016,5 тыс. рублей, что также не соответствует положениям, установленным пунктом 4.1.7 «Разъяснений отдельных вопросов составления и представления месячной и квартальной бюджетной отчетности, квартальной бухгалтерской отчетности (сводной отчетности) государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений в 2016 году», являющихся приложением к совместному письму Минфина России и Казначейства России от 4 июля 2016 года № 02-07-07/39110/07-04-05/02-493 «Об отдельных вопросах составления и представления месячной и квартальной бюджетной отчетности, квартальной сводной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений в 2016 году».

Учитывая, что в проверяемом периоде в Московско-Окском БВУ АСВ была неработоспособна, показатель сверен с отчетностью, представляемой в Агентство одновременно с бюджетной отчетностью в соответствии с письмом Росводресурсов от 30 марта 2011 года № МС-03-26/1411, согласно которой по графе 3 начислена плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, и плата, вносимая победителем аукциона (сумма строк 1 и 4), раздела II в сумме 583684,4 тыс. рублей.

При этом в соответствии с пунктом 9 Порядка, утвержденного приказом № 263, данные из карточек учета водопользователей, сформированных в АСВ, являются основанием для заполнения сводной ведомости учета начислений платы за пользование водными объектами, а сводная ведомость, в свою очередь, ежемесячно составляется для отражения соответствующих операций в бюджетном учете не позднее последнего рабочего дня отчетного периода.

Расхождение показателей составило 126667,9 тыс. рублей.

Другие сопоставимые с бюджетной отчетностью показатели в стоимостном выражении ведомственная отчетность не содержит.

Донское БВУ приняло и составило сводную бюджетную отчетность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по своей зоне ответственности. В графе 5 «Изменение (увеличение) суммы задолженности, всего» раздела 1 Сведений по дебиторской и кредиторской задолженности (ф. 0503169) по дебиторской задолженности по номеру счета 120521560 (КБК 052 1 12 05010 01 0000 120) отражено начисление доходов в сумме 137086,4 тыс. рублей, согласно данным Отчета о финансовых результатах деятельности (ф. 0503121) начисление составило 670823,5 тыс. рублей.

В графе 7 «Изменение (уменьшение) суммы задолженности, всего» раздела 1 Сведений по ф. 0503169 по номеру счета 120521560 (КБК 052 1 12 05010 01 0000 120) отражено начисление доходов в сумме 166640,4 тыс. рублей вместо общего объема оборотов («Всего») за отчетный период, сформированных за отчетный период по дебету и кредиту соответствующего номера счета бюджетного учета по дебиторской задолженности. Подтвержденное заверенными в территориальных органах Федерального казначейства отчетами об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (ф. 0503127) кассовое поступление платы составило 701118,4 тыс. рублей.

Согласно данным АСВ, выгруженным непосредственно на специализированном АРМ с правами пользователя системой, начислена плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, и плата, вносимая победителем аукциона (КБК 052 1 12 05010 01 0000 120), в сумме 570148,7 тыс. рублей.

При этом в соответствии с пунктом 9 Порядка, утвержденного приказом № 263, данные из карточек учета, сформированных в АСВ, являются основанием для заполнения сводной ведомости учета начислений платы за пользование водными объектами, а сводная ведомость, в свою очередь, ежемесячно составляется для отражения соответствующих операций в бюджетном учете не позднее последнего рабочего дня отчетного периода.

Расхождение по начислению составило 100674,8 тыс. рублей.

Цель 3. Проверить деятельность территориальных органов
Федерального агентства водных ресурсов, уполномоченных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации
при исполнении ими бюджетных полномочий
администратора доходов бюджета

Приказом № 263 территориальные органы Росводресурсов наделены бюджетными полномочиями администратора доходов федерального бюджета, поступающих от платы за пользование водными объектами, в том числе:

- ведение аналитического учета начисленных и уплаченных (взысканных) сумм платы;

- контроль за правильностью исчисления и своевременностью уплаты водопользователями сумм исчисленной платы;

- уточнение вида и принадлежности поступлений;

- взыскание сумм задолженности;

- проведение сверки данных о поступлении сумм платы;

- свод, контроль и анализ прогнозов поступлений, бюджетной отчетности по зоне деятельности территориального органа.

Выборочной проверкой правильности отражения операций по учету начисления и поступления в доход бюджета платы за пользование водными объектами установлено следующее:

1. Московско-Окским БВУ в нарушение пункта 8 Правил, утвержденных постановлением № 764, карточка учета заведена более чем через три года после заключения договора водопользования (карточка учета заведена 30 декабря 2014 года по договору от 19 сентября 2011 года № 67-08.01.01.002-Х-ДРБВ-Т-2011-00361/00 (контрагент - Смолин А.А.);

2. Московско-Окским БВУ в нарушение пункта 8 Правил, утвержденных постановлением № 764, карточка заведена до заключения договора (договор от 3 декабря 2015 года № 67-08.01.02.004-Х-ДРБВ-Т-2015-01113/00 (контрагент - Лукин Д.В.), карточка учета заведена 25 октября 2015 года), при этом плата начислена за весь IV квартал 2015 года, хотя договор вступил в силу лишь 3 декабря 2015 года. По всем договорам, заключенным ОВР по Тверской области, записи и о начислении, и о поступлении платы сделаны одной строкой с единообразным наименованием «Плата за пользование водным объектом…», что затрудняет проведение мониторинга и инвентаризации расчетов;

3. По четырем договорам Московско-Окского БВУ в карточках учета (графа 9) не отражалась сумма недоимки на общую сумму 37,1 тыс. рублей;

записи и о начислении, и о поступлении платы сделаны одной строкой с единообразным наименованием «Плата за пользование водным объектом…», что затрудняет проведение мониторинга и инвентаризации расчетов;

пени за несвоевременное внесение платы в карточке учета и в регистрах бюджетного учета не отражались.

В нарушение пункта 9 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений от 1 декабря 2010 года № 157н, а также пункта 9 Порядка, утвержденного приказом № 263, начисление платы за пользование водными объектами в 2016 году Московско-Окским БВУ осуществлялось несвоевременно.

Выборочной проверкой соблюдения сроков начисления платы за пользование водными объектами в Московско-Окском БВУ установлены нарушения сроков:

за I квартал 2016 года:

по ОВР по Смоленской области по пяти договорам водопользования на 49 дней каждый;

по ОВР по Тверской области по трем договорам водопользования на 18 дней каждый;

за III квартал 2016 года:

по ОВР по Тверской области по трем договорам водопользования на 7 дней каждый.

Поступление доходов в бюджет учитывается на основании первичных документов - платежных поручений, являющихся приложениями к выпискам из лицевых счетов, получаемых ежедневно из органов Федерального казначейства.

В нарушение статьи 11 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» и пунктов 3.44, 3.48 Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных приказом Минфина России от 13 июня 1995 года № 49, Московско-Окским БВУ, Донским БВУ, департаментом жилищно-коммунального хозяйства города Москвы и министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области инвентаризация расчетов по доходам и дебиторской задолженности по счетам 120500000 и 120900000 администраторами доходов не проводилась, достоверность данных бухгалтерского (бюджетного) учета не подтверждена актами сверки расчетов по водопользованию.

Сверка показаний водосчетчиков не производилась, а также не проводились встречные проверки показаний приборов учета потребленной воды водопользователями. Контроль за достоверностью показаний водосчетчиков, установленных на заборных станциях водопользователей, Московско-Окским БВУ, Донским БВУ, департаментом жилищно-коммунального хозяйства города Москвы и министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области не осуществляется в связи с отсутствием нормативного правового акта, возлагающего обязанность по осуществлению данных контрольных функций.

Контроль над показателями осуществляется на основании сопоставления представленных данных водопользователя по формам 3.1-3.3, утвержденным приказом Минприроды России от 8 июля 2009 года № 205 «Об утверждении порядка ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества».

Кроме того, ведение карточек учета платы по договорам водопользования, Журнала регистрации карточек, формирование Сводных ведомостей учета начислений платы осуществляются в ручном режиме по примерным формам, установленным Росводресурсами, в виде таблиц в формате MS-EXCEL (формы которых установлены письмом Росводресурсов от 16 апреля 2011 года № МС-03-26/1603).

В карточках учета платы водопользователей Московско-Окского БВУ, Донского БВУ, департамента жилищно-коммунального хозяйства города Москвы и министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области имеют место факты отсутствия сведений, предусмотренных пунктом 6 Порядка, утвержденного приказом № 263 (например, реквизиты водопользователя: номер расчетного счета, корреспондентский счет банка, наименование банка, БИК банка, код ОКАТО). Также отсутствует сальдо проведенных операций на конец месяца (пункт 7 Порядка, утвержденного приказом № 263).

Данные о перечислении (возврате, зачете) вносятся в карточку учета платы после их отражения в бюджетном учете (пункт 9 Порядка, утвержденного приказом № 263).

Например, по вопросу принятия решений о зачете излишне уплаченных сумм платы за пользование водными объектами в департамент жилищно-коммунального хозяйства города Москвы поступали обращения от водопользователей ГЭС-1 и ТЭЦ-9 - филиалов ПАО «Мосэнерго» (от 27 июля 2016 года № 201-409 и от 1 августа 2016 года № 209-605), по которым приняты положительные решения о зачете переплаты по договорам водопользования на сумму 1014540,34 рубля и 10343523,24 рубля, соответственно (от 26 августа 2016 года № 05-01-18-8592/6 и от 30 августа 2016 года № 05-01-18-3874/6).

При анализе данных, отраженных в карточках учета платы по договорам водопользования ГЭС-1 и ТЭЦ-9 - филиалов ПАО «Мосэнерго» [38], установлено, что вышеуказанные операции зачета излишне уплаченных сумм не отражены в карточке учета платы с соответствующим основанием для их проведения (отсутствует ссылка на принятое решение о проведении зачета поступлений, принятых руководителем администратора доходов). Кроме того, записи проведенных операций зачета отражены в карточке учета платы с нарушением календарной последовательности их отражения.

При этом соответствующие операции в бюджетном учете и карточке учета отражаются не позднее дня, следующего за днем получения выписки от соответствующего территориального органа Федерального казначейства. Расхождение данных бюджетного учета и карточек учета платы не допускается. Также пунктом 9 Порядка, утвержденного приказом № 263, установлено, что данные из карточки учета платы являются основанием для ежемесячного формирования Сводной ведомости учета начислений платы, содержащей сведения о начислениях за отчетный период в разрезе договоров водопользования, не позднее последнего рабочего дня отчетного периода.

Показатели Сводной ведомости учета начислений платы за 9 месяцев 2017 года (нарастающим итогом) не соответствуют данным бюджетного учета о начислениях по плате за пользование водными объектами (отклонение 12,1 тыс. рублей).

Сальдо, отраженное в карточках учета на конец отчетного периода (на 1 ноября 2017 года), не соответствует данным бюджетного учета по плате за пользование водными объектами за аналогичный период.

В ходе контрольного мероприятия установлено следующее. Департаментом жилищно-коммунального хозяйства города Москвы договоры водопользования заключались с победителем аукциона при отсутствии документа, подтверждающего оплату начальной цены предмета аукциона с учетом внесенного задатка на балансовый счет 40101.

Например, согласно пункту 6.2 документации о проведении аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования акватории Борисовского пруда № 71 (извещение № 191216/2372107/01) договор водопользования заключается только после предоставления победителем аукциона документов, подтверждающих оплату начальной цены предмета аукциона с учетом внесенного задатка. Указанная оплата производится на балансовый счет 40101, открытый управлению Федерального казначейства по г. Москве по КБК 052 1 12 05010 01 6000 120 (пункт 6.3 документации о проведении аукциона № 71).

В ходе контрольного мероприятия установлено, что договор водопользования от 21 апреля 2017 года № 77-09.01.017-П-ДРБВ-С-2017-01347/00 заключен с победителем аукциона № 71 ИП Алехиной Т.Н. при отсутствии документа, подтверждающего оплату начальной цены предмета аукциона с учетом внесенного задатка на балансовый счет 40101, открытого управлению Федерального казначейства по г. Москве, что является нарушением пункта 8 Правил подготовки договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, утвержденных постановлением П равительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 года № 230.

Согласно письму департамента от 4 апреля 2017 года № 01-01-18-3519/17 победителю аукциона № 71 ИП Алехиной Т.Н. рекомендовано произвести оплату последнего предложения цены предмета аукциона за вычетом внесенного задатка в сумме 112,1 тыс. рублей на балансовый счет 40302, открытый департаменту финансов города Москвы.

Договор водопользования с победителем аукциона № 71 ИП Алехиной Т.Н. от 21 апреля 2017 года № 77-09.01.017-П-ДРБВ-С-2017-01347/00 зарегистрирован в государственном водном реестре 21 апреля 2017 года. При этом департамент осуществил перечисление денежных средств индивидуального предпринимателя за право на заключение договора водопользования в доход федерального бюджета по КБК 052 1 12 05010 01 6000 120 лишь 30 мая 2017 года в сумме 7,2 тыс. рублей и 7 августа 2017 года в сумме 112,1 тыс. рублей.

Территориальные органы Росводресурсов в соответствии с подпунктом 6.13 Порядка, утвержденного приказом Росводресурсов от 14 декабря 2012 года № 261 «Об администрировании доходов», наделены в отношении закрепленных за ними источников доходов федерального бюджета бюджетными полномочиями администратора доходов федерального бюджета по формированию и представлению в Росводресурсы в порядке и по формам, установленным законодательством Российской Федерации, а также иной информации, необходимой для исполнения Росводресурсами полномочий главного администратора доходов федерального бюджета в сроки, установленные Росводресурсами.

Согласно пункту 56 Порядка, утвержденного приказом № 263, соответствующий состав бюджетной отчетности ежемесячно, ежеквартально и ежегодно представляется территориальными органами в Федеральное агентство водных ресурсов.

Согласно положениям пунктов 37-51 Порядка, утвержденного приказом № 263, администратор доходов в соответствии с положениями указанного Порядка и в сроки, установленные Федеральным агентством водных ресурсов на основании требований Минфина России, разрабатывает прогноз поступлений в бюджетную систему Российской Федерации сумм платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, и представляет его в виде заполненных унифицированных форм и пояснительной записки к ним.

В соответствии с пунктом 54 Порядка, утвержденного приказом № 263, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляют бюджетную отчетность в территориальные органы Росводресурсов в Порядке, установленном Агентством. В проверяемом периоде указанная отчетность представлялась на бумажных носителях и в электронном виде (в формате Excel). Программный продукт АСВ УОИВ не используется.

Свод бюджетной отчетности, представляемой УОИВ по зоне деятельности Московско-Окского БВУ и Донского БВУ для представления в установленном порядке в Росводресурсы, осуществляется территориальными органами в ручном режиме.

Анализ бюджетной отчетности УОИВ по зоне деятельности Московско-Окского БВУ и Донского БВУ не предусмотрен ведомственными нормативными актами Росводресурсов и, соответственно, вышеуказанными территориальными органами не осуществляется.

Цель 4. Проверить взаимодействие органов исполнительной власти
при администрировании платы за пользование водными объектами,
находящимися в федеральной собственности

При предоставлении государственных услуг в порядке межведомственного взаимодействия Росводресурсы на основании совместных приказов, приказов Минприроды России получают сведения от Росреестра, Главгосэкспертизы России, ФНС России, Росгидромета, Роспотребнадзора, а также из системы ГИС ГМП. В свою очередь, Росводресурсы предоставляют в порядке межведомственного взаимодействия сведения в Росприроднадзор, Ростехнадзор, а также в органы власти субъектов Российской Федерации при проведении ими контрольно-надзорной деятельности.

Организация взаимодействия Росводресурсов с ФССП России осуществляется без заключения соглашения о межведомственном взаимодействии, соответственно, электронный документооборот между ведомствами отсутствует и осуществляется на бумажных носителях.

В случае неуплаты должником в добровольном порядке суммы задолженности территориальные органы Росводресурсов и УОИВ на основании статьи 30 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее - Федеральный закон № 229-ФЗ) направляет в подразделение службы судебных приставов по месту нахождения должника соответствующий исполнительный лист для принудительного исполнения и заявление о возбуждении исполнительного производства, в котором указываются реквизиты для перечисления сумм, подлежащих взысканию.

Территориальные органы, в отличие от УОИВ, как сторона исполнительного производства, имея права взыскателя, предусмотренные статьей 50 Федерального закона № 229-ФЗ, не используют их в полном объеме и не осуществляют контроль за ходом принудительного взыскания платежей, не направляют запросы в территориальные органы службы судебных приставов об истребовании копий постановлений судебного пристава-исполнителя, не запрашивают информацию о состоянии и стадии исполнительного производства, в случае необходимости не обжалуют постановления судебного пристава-исполнителя, его действия (бездействие).

Взаимодействие территориальных органов Росводресурсов с территориальными органами службы судебных приставов осуществляется на бумажном носителе. Сверка о ходе исполнительного производства между территориальными органами Росводресурсов и территориальными органами службы судебных приставов не осуществляется.

По состоянию на 1 октября 2017 года территориальными органами Росводресурсов в территориальные органы ФССП России направлены материалы о взыскании задолженности на сумму 283976,3 тыс. рублей, или 5 % от общего размера дебиторской задолженности по состоянию на 1 октября 2017 года. За 9 месяцев 2017 года взыскана задолженность в сумме 197883,9 тыс. рублей, или 4 % от общего размера дебиторской задолженности по состоянию на 1 октября 2017 года.

Проблемой по взысканию наложенных сумм штрафов является умышленное неполучение нарушителем постановлений об административных правонарушениях по следующим причинам: отказ получения на почте, возврат почтой постановления в связи с отсутствием адресата по месту регистрации, истечение срока хранения.

В соответствии с абзацем 3 пункта 29.1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» в случае, если копия постановления по делу об административном правонарушении, направленная по месту жительства или месту нахождения лица, привлекаемого к административной ответственности, была возвращена судье с отметкой на почтовом извещении (отправлении) об отсутствии этого лица по указанному адресу либо о его уклонении от получения почтового отправления, а также по истечении срока хранения, то постановление вступает в законную силу по истечении десяти суток, а постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1 - 5.25 , 5.45 - 5.52 , 5.56 , 5.58 КоАП, - по истечении пяти дней после даты поступления (возвращения) в суд копии данного постановления ( статьи 30.3 , 31.1 КоАП). Однако письмом Ростовского областного суда от 24 марта 2015 года № 3ж-7105-5 сообщено, изложенное в абзаце 3 пункта 29.1 указанного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации относится исключительно к порядку вступления в законную силу постановлений, вынесенных судом.

Например, в Ростовской области административный штраф в размере 3000 рублей, назначенный постановлением от 10 февраля 2017 года № 8.2/28.РО-02.7/549/28-ж/704/СЛ/2017 об административном правонарушении (статья 8.12.1 КоАП, за несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе), совершенном Ш., в установленные законом сроки в полном объеме не оплачен. Заказное письмо, которым направлено постановление по месту жительства Ш., вернулось с пометкой «истек срок хранения». Постановление передано в правление СНТ «Заря» (по месту совершения административного правонарушения) для вручения его Ш. Согласно сообщению председателя СНТ «Заря» Я. постановление передано, но отметка о вручении отсутствует. Таким образом, до настоящего времени постановление надлежащим образом не вручено и не вступило в законную силу.

В результате выявленного правонарушения П. приглашалась на составление протокола по статье 7.6 КоАП за самовольное занятие водного объекта письмом от 13 мая 2016 года, письмо было получено адресатом, но нарушитель не явился в назначенное время. Повторно П. приглашена на составление протокола по статье 7.6 КоАП телеграммой, которая не доставлена в связи с неявкой адресата по извещению за телеграммой. В соответствии с пунктом 4.1 статьи 28.2 КоАП протокол по статье 7.6 КоАП составлен и расс